养老保险多省收不抵支改革18年为什么钱不够花
核心提示：人社部将多措并举增强基金的支撑能力。继续加大社会保险扩面征缴力度；提高统筹层次，实行基础养老金全国统筹；进一步拓宽基金筹资渠道，启动实施养老保险基金投资运营。此外，还将采取加大财政补助力度、划拨国有资产充实社保基金等方式增强筹资能力。
人社部将多措并举增强基金的支撑能力。继续加大社会保险扩面征缴力度；提高统筹层次，实行基础养老金全国统筹；进一步拓宽基金筹资渠道，启动实施养老保险基金投资运营。此外，还将采取加大财政补助力度、划拨国有资产充实社保基金等方式增强筹资能力。实施渐进式延迟退休年龄政策；发展多层次养老保险体系，推动企业年金和职业年金发展。
新一轮养老保险改革大幕徐徐拉开。
按照今年全国“两会”定下的时间表，职工养老保险全国统筹方案年内出台；延迟退休方案今年制定，明年上报，2017年正式推出；加之现已发布的养老金投资运营方案、机关事业单位并轨、城乡居民养老保险合并等三项方案，这五项改革构成了未来中国养老保险制度改革的框架。
中国政法大学法和经济研究中心教授胡继晔将这一揽子改革视为继上世纪90年代以来，中国养老保险改革的新阶段。
然而，自1997年我国正式确立统账结合的养老保险制度至今，去年出现了当期缴费收不抵支，而且按照去年1.9万亿的支出来测算，若不注入新的资金入池，以目前3.5万亿养老金存量，十几年后就会用光。
并轨冲击
2004年，由于当地国企改制，李莉(化名)从已工作了16年的缫丝厂下岗，进入一家民营企业再就业。她只记得当年退休时领出了一张社保单，但到自己退休时究竟能换出多少钱，她也摸不着头脑。
李莉只是制度转型浪潮中的一个个体，但不清楚这笔账该怎么算的人绝非她一个。上世纪90年代，由于经济体制改革导致大量国企倒闭，所谓“单位”不复存在，原有依靠单位保障的制度难以为继，养老保险制度便从单位保障转为社会保障，并由此建立了我国社会统筹和个人账户相结合(简称统账结合)的制度。
中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文在《中国通胀结合养老保险现状、问题与出路》一文中将现行制度建立的原因总结为，正是“国企改革催生了中国社保体系的诞生”。
当时，通过个人缴费的引入，建立了养老保险三支柱模式；并通过其后1995年、1997年的两份文件，正式确立了单位缴纳20%、个人缴纳8%的统账结合制度。
按照制度设计的预想目标，社会统筹部分是要体现公平，实行现收现付制；个人账户部分是要体现激励，实行积累制。
“一个养老保险制度，运行了20年目标都没达到。”郑秉文在接受21世纪经济报道记者采访时评价说，因为看不见个人账户的影子，实际个人账户也变成了社会统筹的一部分。
从某种程度上来说，由国企改革而建立的职工养老保险制度，对于后加入体系的私营企业等非国有部门，以及处于流动状态的农民工来说，适应性较弱。
隐形缺口有多大？
李莉在临退休之际也陷入了困惑：企业和自己已经缴纳了养老保险，大家都在说财政每年还会补贴养老保险，既然这样为什么还会不时有资金缺口这一说法？
来自人社部公报等资料显示，自1997年统账结合制度确立以来，国家财政就开始补贴养老保险，从当年的2亿，到1999年的168亿，再到2007年的1157亿，截至2014年的这18年内，各级财政共为养老保险补贴了近2.2万亿。
另一端，在账户的收支结余上，截至2014年末，城镇职工基本养老保险基金存量为31800亿元，城乡居民基本养老保险基金存量为3845亿元，两者共计约3.5万亿。
总盘子似乎结余很多，但从当期收支来看，实际2014年拐点已经出现，当期养老金首现收支赤字(详见21世纪经济报道11月19日5版《养老金年度收支现赤字，不改革十几年后耗尽结余》)。这昭示着当期收支渠道已枯竭，是依靠部分存量资金运行。
然而，更令学者们担心的是，养老金明账之外的隐形债务问题。所谓隐形债务，意味着真正的支付压力只是被延后了而已，尤其是当扩面征缴的人群进入退休阶段时，支付缺口将更加显现。
中国社科院2014年发布的《现行统账结合模式下隐形债务预测与测算》报告显示，以2012年为基准，社会统筹账户的隐形债务为83.6万亿元，个人账户的隐形债务为2.6万亿元，合计城镇职工基本养老保险统账结合制度下的隐形债务为86.2万亿元，占2012年GDP的比率为166%。
“不管怎样，一个事实是现有隐形债务依然很大。”上海金融与法律研究院研究员聂日明接受21世纪经济报道记者采访时说，这么大规模的缺口偿付不起的话，只会导致“大规模违约”，要么就是延迟退休，减少领取养老金年限；要么就是通胀，拿到手的退休金缩水。
在他看来，之所以会存在隐形债务问题，一方面是待遇确定型支出所带来的新成本，简单理解就是不管当期收入结余多少，但养老金支付还是要以即期社会平均工资为发放基准。这也就带来了退休金支付单位金额上的增加；此外，由于人口老龄化所带来的领取养老金人数增加，相应领取水平和领取人数双双增长，无疑加大了总体支付压力。
而在聂日明看来，另一个更深层次问题，则是1997年制度转轨时的历史遗留成本，拖到了现在。
企业员工在制度转轨前，养老保险采用现收现付模式，单位和个人都未曾缴纳养老保险，当从企业支付养老金向统账结合模式转变的过程中，并未补偿这部分钱。
国家一度试图解决基本养老保险个人账户空账问题，先后在13个省市试点做实个人账户，但是效果甚微。
多措并举筹资金
原本寄望历史转轨成本会随着时间推移而逐渐缩减，然而，随着新进入养老保险体系缴费人群增速放缓，目前来看，隐形缺口在不断膨胀。
这一点在省份结余上更为明显。财政部2009年全国社会保险基金决算报告显示，当年在扣除财政补贴后，企业职工基本养老保险基金当年收支出现赤字的省份为13个；转眼到2014年，赤字省份增至22个。这意味着，全国近七成省份已出现亏空预警。
在聂日明看来，之所以资金吃紧问题现在越来越严重，很重要的原因是我们错过了改革时机。
按照胡继晔的分析，从1997年一直到现在，养老保险都处于扩大征缴面的过程，现在基本覆盖了劳动人口。
扩面意味着当期养老保险收入的来源增加。尤其是对于尚未消化转制成本的城镇职工养老保险体系而言，在2002年-2011年内，参保人数基本每年以5%的增速在增加；同时相应的当期结余每年也都稳定在以10%的速度增长，其中在这10年中更是有6个年头结余增速在30%以上。
“在社保黄金(1055.90,-14.10,-1.32%)期，有源源不断的缴费人进来，这为养老保险提供了稳定的收益；而且当时正处于‘入世’中国经济高速发展阶段，国企效益也很好，恰是改革的好时机。”聂日明说。
他认为，反观现在，过去10年带动职工参保人数快速增长的农民工，现在进城速度已开始放缓。
近日，人社部新闻发言人李忠回应渐进式延迟退休年龄和部分省份养老金发放问题时表示，2014年以来，受多重因素影响，当期养老金支出大于基金征缴收入的省份有所增加。主要原因是养老金待遇水平连续上调，基金支出增加；人口老龄化效应逐步显现，参保人员中退休人数增速高于缴费人数；部分地区抚养比较高，负担较重。
在浙江大学教授、中国社会保障学会副会长何文炯看来，要按照公平的原则和“抑峰填谷”的思路，严格控制高保障人群的基本养老金标准，稳定中保障人群的基本养老金标准，提高低保障人群的基本养老金标准，并正确引导社会公众形成理性的预期。
据悉，人社部将多措并举增强基金的支撑能力。继续加大社会保险扩面征缴力度；提高统筹层次，实行基础养老金全国统筹；进一步拓宽基金筹资渠道，启动实施养老保险基金投资运营。
此外，还将采取加大财政补助力度、划拨国有资产充实社保基金等方式增强筹资能力。实施渐进式延迟退休年龄政策；发展多层次养老保险体系，推动企业年金和职业年金发展。
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日前，财政部公布了2014年全国社会保险基金决算数据。总体上看，全国社会保险基金滚存结余超过5万亿元，“家底”还是很厚实。
然而，数据的公布却引发了社会热议，特别是对企业职工基本养老保险基金收支情况表示担忧，甚至有媒体惊呼“养老金收不抵支缺口很大”。那么，养老金收支情况究竟怎样？到底存在不存在资金“缺口”？百姓未来养老有没有保障？
养老金待遇连年提高和人口老龄化正在使中国养老保险制度“隐形债务”加速显性化。
由于养老保险基金统筹层次非常低，虽然成立了省级调剂金制度，但对于一些欠发达地区，尤其是劳动力输出地区，养老金支出的压力非常大，必须靠财政转移支付才能“保发放”。本报近日报道了这一情况之后，引发了民众对于财政增速下滑之下养老金问题的关注。
剔除财政补贴，养老保险支出高于收入，未来将存在缺口
全国社会保险基金预算主要包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等基金，也就是人们常说的“五险”。其中，企业职工基本养老保险基金是“大头”，资金量占到整个社保基金的六成左右。
先来看看企业职工基本养老保险基金的相关数据：
2014年，本年收入23273亿元，比上年增长11.9%。其中，基本养老保险费收入18726亿元，比上年增长10.1%。本年支出19797亿元，比上年增长18.6%。其中，基本养老金支出19045亿元，比上年增长18.4%。本年收支结余3476亿元，年末滚存结余30376亿元。
“算大账的话，去年养老保险基金总收入是2.3万亿元，支出不到2万亿元，收支相抵还有结余。”财政部财科所副所长白景明分析，当年的结余有3476亿元，加上往年滚存的结余，总的剩余资金超过3万亿元，养老金发放应该不成问题。
既然养老金年年有结余，而且“余钱”高达3万多亿元。为啥社会上还会屡屡传出养老金“收不抵支、缺口很大”？
实际上，分歧出在“细账”上。有观点认为，虽然去年养老保险总收入是2.3万亿元，但如果剔除其中的财政补贴部分，保险费纯收入是1.8万亿元，支出却是1.9万亿元，明显“收不抵支”。再有，收入的增速是11.9%，支出的增速是18.4%，这么下去“余钱”会越来越少，终有一天养老金会出现缺口。
“同一个问题，放在不同的时间段或特定条件下考量很可能得出不同的结论。”白景明认为，目前养老保险基金的资金来源，主要是由单位缴费、个人缴费和财政安排的部分资金构成的。这三部分收入加起来，肯定是“收大于支”。现阶段，人们不必过度担心资金问题。
支出因素增多，现阶段不能靠提高缴费实现收支平衡，要推进全国统筹
数据显示，“十二五”时期，企业职工基本养老保险基金支出年均增长18.6%，收入年均增长12%，支出比收入增幅高出6.6个百分点。支出增长比例均明显高于收入增长比例，意味着钱流进来得慢、流出去得快，即使加上财政补贴，也难以实现自我循环。
造成养老金收支不平衡的原因是什么？“主要是养老金支出的因素在增多，养老金的征缴却并没有提高。”中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文分析，我们的社会养老保险制度建立于上世纪90年代，在此之前企业和职工并没有养老保险缴费，但这些职工进入新的养老保险体系后，退休是要从里面领取养老金的。随着这部分“老人”逐步进入退休年龄，领取养老金人数增多，未缴费造成的缺口开始显现。还有，这些年保障水平明显提高，企业职工基本养老金月平均水平2015年达到2200多元，是2010年的1.7倍，这块支出也在增长。
“我国养老保险的法定费率，是企业缴纳工资收入的20%、职工缴纳8%，合计达28%，在世界上也属于较高水平，通过上调费率来平衡收支不现实。而且，上一代人未缴费造成的‘窟窿’，全部由下一代人来弥补的话，会造成在职职工缴费负担过重，出现代际间不公平。”郑秉文表示。
看来，靠提高缴费来覆盖支出达到收支平衡，在现阶段还难以实现，财政补贴或其资金支持是必要的。在一些地方，出现养老金缴费不足时，为“保发放”都是由财政“兜底”，把差的钱补上。但这样的“兜底”只能救一时的急，长期来看风险更大。因为养老金每年缴费多少、领取多少、需要财政补多少，没有一个精确的测算。差多少补多少、走一步算一步，不但让财政难以“兜底”，也让公众心里“没底”。
财政部部长楼继伟表示，社会保险与个人利益密切相关，政策设计要综合考虑人口结构的变化，需要往后想50年或者更长的时间。养老保险必须坚持精算平衡，不能把缺口完全留给公共财政，实际上是留给其他纳税人，否则不仅不公平，也带来公共财政不可持续。
养老金收支不平衡，在地方政府的“账面”上表现得更为明显。人社部发布的《中国社会保险发展年度报告2014》披露，2014年河北、黑龙江、宁夏三省区的企业职工养老保险金支出大于收入，收支平衡压力加大。而在广东、山东、北京、浙江、江苏等省市，养老金累计结余则超过了1000亿元。
郑秉文表示，在没有实现全国统筹的条件下，每年的结余都沉淀在发达地区，欠发达地区收不抵支，这让欠发达地区的财政承受更大压力。
“基础养老金全国统筹，是实现收支平衡的主要途径之一，应当加快推进。”郑秉文认为，按照目前的管理体制，养老保险基金分布在省、市、县三级，其中市县两级统筹单位有1000多个。统筹层次太低，这在全世界都是罕见的。它带来很多弊端，比如养老金区域分化严重，劳动力跨地区流动困难，局部保障风险加大等。
13年财政补贴养老金超2万亿
人社部新闻发言人李忠20日在回应部分省份养老金发放问题时表示，2014年以来，受多重因素影响，当期养老金支出大于基金征缴收入的省份有所增加。主要原因是养老金待遇水平连续上调，基金支出增加；人口老龄化效应逐步显现，参保人员中退休人数增速高于缴费人数；部分地区抚养比较高，负担较重。
记者查阅历年统计公报得知，自2002年至2014年，各级财政补贴基本养老保险基金已经超过了2万亿元，其中中央财政占主要部分。
李忠表示，从养老保险基金收入支出情况看，今年前10个月，全国基金总收入超过总支出2100多亿元，绝大多数省份基金累计结余额都超过8个月以上的基金支付额，基金运行总体平稳，能够确保当期养老保险待遇支付。
李忠在20日表示，目前养老保险基金筹资渠道中，财政补助是一个重要的方面。对于少数历史欠账较多、基金支付能力较弱的老工业基地省份，国家将继续加大中央财政补助力度。
自1995年“统账结合”的养老金制度地方试行、1997年全国统一实行以来，政府一直试图用维持高费率和设立过渡性养老金这两种“体制内消化”的方法来偿还转制成本。从目前养老金收支不平衡的趋势来看，留给这种办法的空间已经不多了。
虽然全国有22个省份当期征缴收入不足以支付当期支出，但不会直接影响到养老金的当期发放，其原因在于财政补助是养老金的法定筹资渠道，征缴收入必须加上各级财政补助，养老金的收支才能保持平衡。
人社部从2002年开始在年度的统计公报中单列各级财政对城镇职工基本养老保险基金补助情况。统计公报显示，2002年中央财政补助为408.2亿，到2014年，各级财政补贴基本养老保险基金已经达到3548亿元。
根据统计公报公布的数据计算，从2002到2014年这13年间，各级财政的补助养老金金额达到了20748亿元。
从补助金额增长的情况来看，从400亿元到2000亿元用了9年，2011年突破2000亿（2272亿元）后，2013年就突破了3000亿元（3019亿元元）。根据财政部公布的《2015年全国社会保险基金预算情况》，今年预算的财政补助为3671.2亿元。
从财政补贴的结构来看，中央财政是绝对主力。根据人社部社会保险事业管理中心今年7月公布的《中国社会保险年度发展报告》（下称《报告》），2009年以来，中央财政占整个企业养老保险基金总收入比重保持在12％～13%，地方财政占比为1%到3%。
从报告公布的数据来看，与中央财政补助大幅增加不同，地方财政对养老金的补助呈现小幅下降的趋势，2009年为318亿元，2014年降为282亿元。
报告显示，2014年，企业养老保险地方补助为282亿元，占总收入1.2%，地方财政投入在10亿元以上的有重庆、上海、辽宁、天津、江苏、湖北、湖南七个省份。
财政部部长楼继伟近日表示，下一步要丰富社会保险基金收入来源渠道，逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，此外，还要划转部分国有资本充实社保基金。
从“暗补”到“明债明还”
“统账结合”制度建立之初，这种应对转型成本的方式被称为“体制内消化”。
一位参与制度设计的人士称，当初选择“统账结合”制度模式时曾经充分考虑过转制成本的问题，并提出三种偿还模式：一是完全由财政负担；二是划拨部分国有资产；三是体制消化。鉴于当时的财政状况不佳，划拨国有资产在操作上缺乏手段，最终选择了第三种方式，通过高费率来增加基金收入和过渡性养老金对个人空账进行补偿。
从目前养老保险基金运行的情况来看，这种“体制内消化”的模式已经遭遇了前所未有的困难。
早在2008年，在国家有关部门支持下，中国人民大学教授郑功成与全国200多位专家教授和200多位各级官员共同参与完成了《中国社会保障改革与发展战略》（下称《战略》）。当时，他们已经提出，转制成本是制约我国基本养老保险改革与健康发展的瓶颈。
《战略》称，在确保养老金发放的前提下，转制成本没有显性化，但却给国家财政带来了长期的隐形压力，虽然现阶段各级财政对养老保险基金有一定程度的补贴，客观上化解了一部分转制成本，但没有在性质和目的上给予明确，是一种“暗补”而不是“明补”。
中国人民大学公共管理教授李珍认为，虽然财政从2000年就开始由少到多补贴养老保险制度，但是转制成本已然是一笔糊涂账，没有人说得清这笔补贴是不是足够履行政府的义务。
李珍建议，应尽快明确政府对经济体制转型引起的养老成本的责任，计算政府责任总量并建立偿付的机制，“明债明还”。
《战略》建议，尽快明确财政资金对消化转制成本的责任，使财政补助从暗补变为明补，同时利用国有资产收益来拓宽化解渠道。（完）（国搜财经综合21世纪经济报道、第一财经日报、人民日报等）