第1个回答 2022-10-29
古代监察制度是封建国家政治制度的重要组成部分。中国历代统治者为了巩固封建专制统治,继往开来,精心制定了一套完备而又严密的监察制度,在一定意义上改善了吏治,政治的相对清明促进了经济文化发展,历史上曾出现的汉武帝“大一统”、“光武中兴”、贞观之治等所谓“太平盛世”与监察制度的积极作用是分不开的。因此新版教材增加古代监察制度的内容,让学生多了解中国古代监察制度的成败得失,以古鉴今,无疑具有直接的现实意义。然而囿于教材内容的限制,许多教师、学生无法较为全面地了解古代监察制度完整的线索,监察官的地位如何、他们拥有多少权力、监察官在封建社会的任何时期都起到什么作用。为能更好地为课堂教学服务,搞好监察制度乃至中国古代政治史内容的教授。对古代监察官的设置沿革、权力和作用进行全面的了解是十分重要的。
中国封建监察制度包括御史纠弹制度和谏官言谏制度。不过作为监察官员主干的是御史系统。御史最初为史官,至战国时期始有监察职能。秦汉时以御史制度为主体的监察制度已经建立,秦时在中央设御史府,长官为御史大夫,“御史大夫,秦官……掌副丞相”,但其本职责是“典正法度”,监察百官;在地方各郡设监郡御史。汉武帝时,为实现大一统,加强监察制度,一方面在中央御史府之外设丞相司直,“掌佐丞相,举不法”,又创置司隶校尉,“捕巫蛊,督大奸滑”三者互不统属,但可互相监督,使中央和地方百官处于多重监察之下,另一方面在地方废监郡御史,始创刺史制度,“元封五年,初置刺史部十三州”即将全国划分为十三州部,每州为一个监察区,各设一刺史。
魏晋南北朝时,谏官系统初步规范化,并有了自己独立的领导机构──门下省或集书省,改变了秦汉以来谏官不成系统和职权不明确的局面。隋唐时期监察官制十分完备,御史系统在中央仍设御史台,下设三院,“御史台有三院,一曰台院…二曰殿院…三曰察院。”地方则分十道监察区,形成严密的监察网。与此同时,谏官组织分隶中书、门下两省,负责规谏皇帝。这样形成了台谏并立的格局,促进了唐的繁荣。
宋元是谏官系统发展的顶峰时期,宋时谏官自成系统,设立谏院,但谏官“往往并行御史之职”,而台官也“监察兼言事”,这样台谏官职权相混,开启了台谏合一的先声。至元时,取消谏院,谏官职能归御史台,台谏合一。明改中央御史台为都察院,地方设十三道监察御史,它与六科给事中(明在六部各设行政业务监察官员──给事中)合称“科道之官”监察百官。清雍正元年将六科并入都察院,科道合一,封建监察机构达到空前统一。
纵观秦以后历代沿置的监察机构,尽管其名称和内部组织机构不断变化,但封建帝王都将监察奉为治国治吏的圭臬,努力使监察体系自成系统、独立行使纠察弹劾职权,从而使监察官不受或少受其他部门的干扰,更加有效地行使职权。
历代封建统治者为了充分发挥监察机关对百官的威慑制约作用,赋予了监察官广泛而充分的权力:
1.弹劾权。它是指弹劾群僚结党营私,贪污渎职等非法行为。汉代御史中丞,“佐天子,专掌纠劾”;而晋南朝时为激发监察官纠劾精神,竟允许“风闻奏事”即可据传言奏事,弹者不必署名,即使弹劾有误,也不负任何责任。唐宋御史台“掌纠察官邪,肃正纲纪”明清也大致相同。监察官的弹劾对象可以说除皇帝之外的文武百官。监察官直接对皇帝负责,不必征求上司如御史台长官的同意,最后裁决由皇帝决定。
2.谏净权。这是古代谏官的主要职权,古代谏官主要有散骑常侍、谏议大夫、给事中等。如教材中提到的唐谏官魏征是给事中。他们常常谏诤政事之得失,唐时唐太宗下令,凡讨论军国大事“必使谏官随入,预闻奏事”就是说凡遇朝廷决策,谏官有权闻政事,并对政策得失发表意见。正是因为唐太宗从谏如流,才有“贞观之治”的局面。
3.司法权。这里的司法权,包括司法监察权和司法审判权,前者自秦汉御史就有这种权力,而后者到南朝陈时始有之,陈时建立朝廷重官会审制度,御史中丞也参与司法审判。后为唐所继承,唐时建立三司会审制,即刑部、大理寺和御史台三者共同审理案件,称“三司推事”,到清时,除沿用“三司”制外,如遇重大案件,则实行九卿会审制,即刑部、大理寺、都察院会同吏、户、礼、兵、工部和通政司的官员共同审理。可以说古代御史既是监察官又是司法官。
4.审计权。它是对国家财政预算的执行和决策编制的审核,井稽查财政上的不法行为。唐时,监察御史巡按郡县,即有检查屯田、铸钱等内容;宋代的转运使司,既是掌管财赋的长官,又是监察官,其职权中有“岁行所部,检察储积,稽考帐籍”。到明清尤其是清代,凡封建衙门机构的收支帐目和会计报告,都要送呈都察院检查。
上述所举,为古代监察官的主要职权,此外,监察官还有处置权,即允许御史在特殊情况下从事先行后奏,“随事处置”,如明清御史纠劾文武百官,凡六品以下贫酷显著者就便拿问;还有监试权、监军权、调查权。其权力广泛,为世界监察史所罕有。
可以说,封建帝王为加强对中央和地方各级机构的监控,有效防范、制止官吏违法乱纪行为的发生,都给予监察官很大的权力,从而有利于监察功效的发挥。
纵观中国古代社会,监察官在打击贪官污吏、澄清吏治,打击地方割据势力,维护中央集权;谏正皇帝过失,防止决策失误方面发挥了积极作用。历史上出现的封建盛世大都与帝王加强监察有关,如:汉武帝时创立刺史制度,增司隶校尉,助其实现“大一统”;唐太宗大力提高谏官地位,对谏官之言,“虚己纳之”从而实现贞观之治。唐玄宗前期亦重视监察官,开元十四年建立了“一台三院”,完善了唐的监察体制,因此当时吏治清明。而元世祖非常重视御史台的作用,他曾说:“中书朕左手,枢密朕右手的,御史台是朕医两手的”多次支持监察官对权臣不法行为的纠举,实现了“大一统”。
然而,古代监察官的作用也有局限性,特别是当一个封建王朝出现不正常的情况或一个王朝进入中后期,出现统治危机,监察官就难以发挥正常作用,甚至会催化吏治的腐败。如:东汉中后期以后,外戚、宦官轮流专权,操纵监察官的任免,监察机关逐渐成为不法官吏胡作非为的工具,汉灵帝时,监察官竟把与宦官没有关系的26名勤政为公的地方官纠举弹劾。唐玄宗后期,由于李林甫、杨国忠相继专权,御史直言弹劾的事例就很少见了。而明代武宗时,宦官刘瑾专权,在监察机关内安插党羽,当时的监察院实际上成为宦官专权的工具了。
总之,在中国封建专制主义社会里,尽管监察制度严密,但由于它以皇权为依托,其在不同历史阶段的作用也不相同。这是封建专制政治的必然结果,也是古代监察制度无法克服的弊端。