[摘要] 本文从分析新制度主义政治学中有关路径依赖的理论出发,用比较研究的方法着重探讨了英美两国议会财政权成长过程中所体现出的路径依赖特点。本文认为,渐进性、自发性和自主性是英国议会财政权发展过程中的主要特点,而突发性、强制性和被动性则是美国国会财政权发展过程中的主要特点,两国议会财政权的制度设计是与各自国家的具体国情密切相关的。
[关键词] 议会;议会财政权;路径依赖
从一般意义上说,现代政府的一切活动,甚至政府本身的生存,都建立在一定规模的财政收入与财政支出的基础之上。财政作为政府的生命线,其掌控权却不能完全落在政府自己的手中,否则,公民个人和社会的利益必将受到严重的损害。西方民主宪政的发展史清晰地展示了国家财政掌控权的成长路径,那就是国王的个人家计财政———议会独享的法治财政———行政和议会分享的民主财政这样一条基本途径。当代议制政府在英国首先建立,议会控制了政府财政以后,议会就控制了政府的一切活动,乃至其生存的基础。“没有哪一个政府的生存可以不用征集和使用金钱”,因此, “对金钱的权力事关政府的心脏”。[ 1 ]
一、英国议会财政权的成长路径:从二元财政权向一元财政权过渡
当人们探讨议会财政权的成长路径时,会清楚地发现,正是财政权的缓慢发展推动了议会制度的发展与完善。尤其在议会制形成的母国———英国,国王和议会围绕着财政权问题展开的反复较量成为议会制度发展的动力。“光荣革命”以后,英国逐步建立起一套近代财政管理制度,完善了议会对国家财政的控制。随着财政预算制度、专款专用制度、财政审查制度和国债制度的建立,英国议会的财政权得到了巩固。但英国财政制度的二元结构并没有完全改变,因为1690 年的“财政解决”没有将王室费用、政务经费和军费严格分开,给予国王的固定岁入仍须承担部分战争费用,国王仍然享有安排皇室支出和为此直接征收某些特别赋税的权力。作为一种控制财政的武器, 《权利法案》对补助金及其供应款项的规定是很不成熟的。它虽然没有授予国王征收固定数额的款项,但授予了国王征收特别赋税的权力,对于已征收的税款的用途,议会也没有控制的权力。[2 ]在很长一段时间里,王室收入和国家收入还是不能完全统一。1697 年,英国议会通过《国王年金法》,授予国王每年70 万镑的年金,终生享用。此时,国王被迫同意放弃由王室征收的那部分财政收入,并以此换取下议院批准给皇室的固定年度拨款。这样,议会才完整地控制了全部财政收入。[ 3 ]
由于英国议会分成上、下两院,两院都享有财政审核权,因此,从17 到19 世纪,英国议会行使财政权的结构始终是二元的。19 世纪后期,由贵族组成的上院的权力地位虽不断下降,但它仍利用手中的立法权,不断抵制下院通过的进步法案,扮演着一个保守的“制动器”的角色。下院忍无可忍,于1907 年通过决议,宣布:“为使人民通过自己选出的代表表达出来的意愿能发生效力,应当从法律上限制上院修改和否决下院法案的权力,以确保下院的决定最终得以实现。”[ 4 ]两年后,当上院不自量力地对下院财政权提出挑战时,改革上院的时机终于成熟了。1911年8 月, 《议会法》在两院获得通过。[ 5 ]该法明确规定,财政法案在送交上院1 个月后如仍未通过,可直接呈送国王批准;某项法案是否属于财政法案由议长判定。这意味着上院对财政法案不再具有否决权,而只拥有为期1 个月的搁延权。至此,上院的财政权已经名存实亡,英国再一次实现了从二元财政权向一元财政权的过渡。
二、美国国会财政权的成长路径:从专有财政权向分享财政权过渡
美国独立战争作为一场波澜壮阔的革命战争,其发生的原因当然是多方面的。但是就其发生的根源来看,基于财政权的冲突而引起殖民地人民的不满和愤怒,是独立战争爆发的直接起因。1787 年,为了应付美国社会出现的各种危机,各殖民地派遣代表到费城召开制宪会议,制定了一部新宪法———《美利坚合众国宪法》。该宪法大大增强了联邦政府的权力,尤其是对国会拥有的财政权做了详细的规定。美国宪法第一次用成文宪法的形式规定国会在征税、举债、铸币等方面的权限,宣告财政权排他性地归国会专有。如宪法第一条第七款规定:“一切征税议案应首先由众议院提出,但参议院可以如对其它议案一样,提出或同意修正案。”;宪法第一条第八款规定:“国会有权规定和征收直接税、间接税、进口税和货物税,以偿付国债、提供合众国共同防务和公共福利”;同时,国会还有权“以合众国的信用借款”。[ 6 ]
宪法第一条第九款规定:“除非经法律规定拨款,不得从国库提取款项。一切公款收支的定期报告和账目, 应随时予以公布。”[7 ]在建国初期,联邦政府的一切财政活动都必须置于国会的监督之下。国会对政府财政收支的监督过程十分严格,两院先后建立了两步式程序的拨款机制,使拨款权从集中走向分散,增强了两院有关委员会对相应的政府部门的财政控制,也大大增强了国会的财政监督能力;而普遍实行分项拨款又使各委员会更容易考察政府各部门使用拨款的效益。[ 8 ] 1921 年《预算与会计法》的实施,结束了美国财政史上政府没有统一的预算报告、国会不能全面审议政府总开支的状况。从那时起,国会每年都要全面审查政府的财政总支出,从整体上建立起监督政府施政活动的支出控制体系。
在20 世纪30 年代的经济大萧条以后,在罗斯福总统的努力下,行政部门的权力大大增强,1939 年的第一项重组计划就是将预算局(Bureau of Budget , 简称BOB) 从财政部转移到总统的行政办公室,第8248 号行政命令明确规定了预算局的责任,协助总统准备预算和监督与控制预算的管理成为其主要职责。[9 ]该项制度的建立,使得联邦政府对财政预算的行政控制能力大大增强,二战的爆发更是助长了行政部门财政权力的扩展。战后,随着国家垄断资本主义的进一步发展,国会在财政权方面的专有领地渐渐被行政部门侵夺,从此开始了由国会与总统分享财政权的新时期。
三、英美议会财政权的路径依赖比较分析
新制度主义政治学在研究制度变迁的理论时提出了路径依赖的观点,所谓路径依赖(path dependence) ,是道格拉斯·诺思将前人关于技术演进过程中的自我强化现象的论证推广到制度变迁方面来的新解释。他认为,制度变迁过程与技术变迁过程一样,存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。也就是说,由于存在着设计成本、学习效应、协调效应、适应性预期的存在,一种制度形成之后,便具有一种自我捍卫和自我强化的功能,一旦人们选择了某种制度,惯性的力量就会使它继续存在一段时间,而不管它是否有效率。所以,敏感依赖于初始条件,历史是至关重要的,“人们过去做出的选择决定了其现在可能的选择。”[ 10 ]沿着既定的路径,经济和政治制度的变化可能进入良性循环的轨道,迅速优化;也可能顺着原来错误路径往下滑,甚至被“锁定”(lock in ) 在某种无效率的状态下而导致停滞。[ 11 ]
具体说来,路径依赖有两种不同的方向,一种是良性的状态,就是某种初始制度选定之后,其报酬递增促进经济的发展,其它相关的制度安排也向同样的方向相配合发展,从而导致有利于经济增长的进一步的制度变迁;另一种是恶性的状态,就是某种制度的轨迹形成之后,初始制度的报酬递增消退,开始阻碍经济发展,那些与这种制度相关的制度安排和组织为了自己的既得利益而尽力维护它,此时社会陷入无效的制度状态,即“锁定”状态。一旦进入了锁定状态,要突破这种“锁定”状态就会变得十分困难。
本文是从新制度主义的视域来分析英美两国议会财政权的成长路径的。从一般意义上说,财政权首先是一种权力格局,但由于议会财政权的运作机制经过长期的演变形成了一整套完善的规则和程序,符合新制度主义所定义的“制度安排”的范畴,因此,采用“路径依赖”的分析模式比较英美两国议会财政权的成长路径在逻辑上是完全可以解释得通的。
1. 初始选择的差异
新制度主义认为,制度变迁的模式主要有两种:一种是自下而上的诱致性制度变迁,它受利益的驱使。“诱致性变迁指的是现行制度安排的变更或替代,或者是新制度安排的创造,它由个人或一群(个) 人,在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。”另一种是自上而下的强制性制度变迁,它由国家强制推行。“强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。”[ 12 ]诱致性变迁具有渐进性、自发性、自主性的特征,新制度的供给者或生产者只不过是对制度需求的一种自然反应和回应。在诱致性变迁中,原有制度往往也允许新的制度安排渐进地出现,以保持活力。而强制性变迁表现出突发性、强制性、被动性,主要是因应制度竞争的需要。在强制性变迁中,创新主体首先是新制度安排的引进者而非原创者。就本质而言,诱致性变迁只是在现存制度不变的情况下所做的制度创新,即制度的完善;强制性变迁往往要改变现存的根本制度即实现制度的转轨。[ 13 ]从初始选择看,英国议会财政权的最终确立虽然也是通过颁布《权利法案》等成文法的方式进行的,但基本的形成过程则是遵循新制度主义所指出的“诱致性制度变迁”的路径而发展的。相反,美国国会财政权的确立,从一开始就是通过制定成文宪法的方式进行,用新制度主义的观点来看,它所经历的是“强制性制度变迁”的过程。
英国议会经过几个世纪以来与国王在财政主导权问题上的反复较量,以“旧瓶装新酒”的方式,在继续保留名义性王权的基础上扩展了议会的财政权力,逐渐把控制国家钱袋的主导权从国王转移到议会的手中。然后,又经过一番漫长的权力冲突,下院把财政权从上院手中逐渐剥离,直到财政权完完全全地控制在下院的手里。从整个过程看,渐进性、自发性和自主性是英国议会财政权发展过程中最主要的特点。由于新的财政权体系是在旧的制度结构下渐进地出现的,新制度的供给基本上属于一种自然的反应和回应,因此,用诱致性变迁的理论来解释英国议会财政权的成长路径是十分确切的。
美国国会财政权的确立则选择了一条截然不同的道路。新的国会制度是伴随着新宪法的诞生而出现的,国会财政权的取得也是通过宪法条文的明确规定而赋予的。从制度变迁的角度看,美国国会财政权的初始选择是一种不得已的选择,是美洲殖民地人民对英国殖民者强加给他们的税负压迫的强烈反应,是通过独立战争的洗礼后主动建构的产物。这种制度变迁表现出突发性、强制性和被动性的特点,完全是因应制度竞争的需要而产生的。所以,用强制性变迁的理论来解释美国国会财政权的成长路径是非常确切的,因为强制性变迁往往要改变现存的根本制度即实现制度的转轨,而美国的宪政体制完全是建立在殖民统治崩溃的废墟之上的。
2. 转换机制的差异
根据新制度主义的路径依赖理论,英美两国议会财政权作为特定的制度安排,由于存在着设计成本、学习效应、协调效应和适应性预期方面的差异,一旦形成之后,便具有一种自我捍卫和自我强化的功能,即使随着时代的发展必须进行制度内部结构的调整,这种调整和转换机制仍然按照惯性的力量,继续按照它们的既定路径前进。这表现在两国议会财政权的成长过程都有独特的变迁模式,可以说,两国议会财政权的系统结构和演变过程有很大的不同。在19 世纪初,美国众议院通过它的小型委员会对行政机关的财政活动施加了严格的控制;但在英国,由于宪政环境的不同,议会否定了这样的过程,而是把财政权中有关税收和支出法案的提案权全部交给了国王,通过议会中的大臣来实施这种权力。这样一来,英国议会对政府的财政活动主要发挥的是批评的功能而不是控制的功能。英国议会的这一选择如今依然成为区分英美两国议会财政权运作程序的重要标
志。[14 ]
英国议会财政权是在长期经验积累的基础上形成的,其设计成本分摊到长的历史进程中,由于不成文宪法的制度框架赋予政治制度体系中每一个具体部分都具有按照时代需要灵活转换的可能性,这种“砌墙式”的制度转换机制以尊重惯例和适应实际需要为中心,因此,就学习效应、协调效应和适应性预期方面看,英国议会财政权的成长路径是灵活性压倒原则性的典范,每次重要节点上的制度转换都是在实践走到既定规则前面去之后,以规则改变的方式服从于实践的要求。所以,考察英国议会财政权的实质内涵,不能只注意规则和条文的规定,而要注重考察它的实际运作过程。例如,英国议会每届会期中真正列为“预算日”的只有3 天,如果只限于表面的观察,一定会认为英国议会财政权流于形式;但如果从议会下院针对预算案的实际辩论过程来看,执政党和反对党之间的激烈交锋是实实在在的,议会对政府财政开支的控制权也是货真价实的。美国国会财政权是由成文宪法赋予的,其设计成本与美国三权分立的总统制政体一样,是经过独立战争的战火考验的,不可谓不高。由于宪法是基本法则,它的制定是用以界定国家的产权和控制的基本结构,与执行法相比,它显得难以修改。[15 ]因此,美国国会财政权的结构和运行规则中的固定性就比英国要强许多。任何一次对议会财政权结构的修改都涉及新的法律条文的通过,而分权型的制度结构又大大增加了这种立法的难度,所以,美国国会财政权体系的几次重大变迁,无一不是以一份重要的法律文件为标志的,如《1921 年预算与会计法》和《1974 年国会预算及扣押款项控制法》都是明显的例子。美国国会财政权的成长路径是原则性压倒灵活性的典范,每次重要节点上的制度转换都是国会与总统围绕着立法而展开的权力较量,实质性的变迁过程只有在新法生效以后才能真正展开。因此,美国国会财政权的转换机制远不如英国那么灵活自如,但新规则制定后的刚性极强,在实践中很难钻规则的空子。所以,考察美国国会财政权的实质内容,只要认真研究其基本法律结构和规则程序就行,在权力运作过程中很难偏离法律既定的轨道。
这种新制度主义的“路径依赖”分析方法,对深入剖析英美两国议会财政权的内在本质和外在形式提供了一个极好的参照系,以此为起点,人们能够对英美两国议会财政权问题作更加全面的分析和阐述,并作为我国人大财政监督制度建设的良好借鉴。
参考文献
[1 ] Kenneth Bradshaw & David Pring , Parliament and Congress , London :Quartet Books , 1982 , p. 306
[ 2 ] Ibid. , p. 307
[3 ]程汉大. 英国政治制度史[M] . 北京:中国社会科学出版社, 1995 :213
[ 4 ]同上: 245
[ 5 ]同上: 245 - 246. 有关1911 年议会法制定时的党派背景以及该法案的直接后果,请参考Michael Rush , Parliament Today , Manchester University Press , 2005 , p. 49
[6 ]谭君久. 当代各国政治体制———美国[M] . 兰州:兰州大学出版社,1998 : 339 - 341
[7 ] Walter J . Oleszek , Congressional Procedures and the Policy Process ,Washington , D. C. : A Division of Congressional Quarterly Inc. 1989. p. 47.
[ 8 ]蒋劲松. 美国国会史[M] . 海口:海南出版社, 1992 : 172
[9 ]Aaron Wildavsky & Naomi Caiden , The New Politics of the BudgetaryProcess , Addison - Wesley Educational Publishers Inc. , 2001. p. 55
[ 10 ] [美]道格拉斯·诺思. 经济史中的结构与变迁[ C] . 上海:上海三联书店, 1994 :111 ,参见道格拉斯·诺思. 制度、制度变迁与经济绩效[M] . 上海:上海三联书店, 1994 :11 - 13
[ 12 ] [美]科斯等. 财产权利与制度变迁[C] . 上海:上海三联书店, 上海人民出版社, 1994 : 384
[ 13 ]薛晓源, 陈家刚. 全球化与新制度主义[C] . 北京:社会科学文献出版社,2004 : 13
[ 14 ] Kenneth Bradshaw & David Pring , Parliament and Congress , London :Quartet Books , 1982 , p. 313
[ 15 ] [美]道格拉斯·诺思. 经济史中的结构与变迁[ C] . 上海:上海三联书店, 1994 : 227
参考资料：http://www.crifs.org.cn/0416show.asp?art_id=830