我国是一个海洋大国，在我国拥有主权的300万平方公里的海域中，现已鉴定的海洋生物多达12万种①。而且我国拥有18000公里的海岸线和广阔无垠的滩涂，构成了我国的广阔蓝色牧场。海洋丰富了人们的食品结构，提高了人们的生活水平，为经济和社会发展做出了重要贡献。但是随着经济和社会的快速发展，海洋环境也遭受到了前所未有的挑战——海洋污染。造成海洋污染的因素有陆源污染物、海洋倾废、海岸工程、船舶污染等，而在这几种因素中，陆源污染物是造成海洋污染最主要的原因，陆源污染物占到了海洋污染物的近80%②。所以防止陆源污染物污染海洋环境意义重大。
一、陆源污染物的概述
（一）陆源污染物的定义
1982年颁布实施的《中华人民共和国海洋环境保护法》第四章规定了防止陆源污染物对海洋环境的污染损害。但是，对陆源污染物的定义未作解释；1990年颁布实施的《中华人民共和国防止陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》第二条指出，陆源是指从陆地向海域排放污染物，造成或者可能造成海洋环境污染损害的场所、设施等。陆源污染物是指由前款陆源排放的污染物；1999年12月修改后的《中华人民共和国海洋环境保护法》也未对陆源污染物的定义进行界定。
（二）陆源污染物的种类
1982年《中华人民共和国海洋环境保护法》规定了陆源污染物的种类主要有：强放射性废水、病原体废水、富营养物质、含热废水、沿海农药、岸滩废物；1990年的《中华人民共和国防止陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》规定的种类有：高度和中度放射性物质、病原体废物、富营养物质、含热废水、沿海农药及器具、岸滩废物、油酸碱毒物质；1999年12月修改后的《中华人民共和国海洋环境保护法》规定的种类范围要广于上述二者：高度中度低度放射性物质、病原体废物、富营养物质、含热废水、沿海农田林场使用的农药及生长调节剂、油酸碱毒物质、过境转移危险废物、通过大气层传播的废物。
通过比较，我们可以发现陆源污染物的种类随着新法律法规的制定和修改在不断地扩大。1999年修改的《中华人民共和国海洋环境保护法》作为海洋环境保护的基本法，与作为行政法规的《中华人民共和国防止陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》对陆源污染物的种类和范围的规定并不完全吻合，这就造成了上下位法律文件的相互脱节，对法律法规的执行造成了影响。
二、我国的防止陆源污染物污染海洋的法律制度
（一）我国的防止陆源污染物污染海洋的法律制度发展过程
1.防止陆源污染物的法律制度的起步阶段。从1972年至1982年，是我国海洋环境保护立法的起步阶段，也是我们防止陆源污染物污染海洋的开始。1972年，联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开的人类环境大会，标志着环境问题已经开始列入世界各国发展的日程。我国政府十分重视海洋环境的保护工作，国务院1974年颁布了《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》，1979年颁布了《中华人民共和国环境保护法》，1982年通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》。至此，我国第一部海洋环境保护综合性法律诞生了。《中华人民共和国海洋环境保护法》第四章明确把防止陆源污染物污染海洋制度写入《中华人民共和国海洋环境保护法》，是我国防止陆源污染物污染海洋法律制度的开端。
2.防止陆源污染物的法律制度的形成阶段。从1982年至1992年，是我国防止陆源污染物污染海洋环境法律制度形成阶段。1982年8月，《中华人民共和国海洋环境保护法》的颁布，标志着中国防止陆源污染物污染海洋环境工作开始进入法制化轨道，带动了防止陆源污染物污染海洋环境立法的全面开展。为了使《中华人民共和国海洋环境保护法》更好地贯彻施行，国务院在这一时期相继颁布了多个相关行政法规，1983年12月国务院颁布《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》和《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》，1984年国务院颁布《中华人民共和国水污染防治法》，1985年5月国务院颁布了《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》，1990年6月国务院颁布《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》。从《中华人民共和国海洋环境保护法》到《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》等多个相关行政法规的先后颁布，标志着我国的海洋环境保护的法律体系框架已经形成，我国的海洋环境保护有了法律的保证。而我国的防止陆源污染物污染海洋环境法律制度从《中华人民共和国海洋环境保护法》的一章规定到《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》的颁布标志着我国防止陆源污染物污染海洋环境法律制度在立法上跨进了一大步，我国防止陆源污染物污染海洋环境法律制度已初步形成。
3.防止陆源污染物的法律制度的发展阶段。1992年6月，联合国在巴西里约热内卢召开了环境和发展首脑会议，会议通过联合国可持续发展《21世纪议程》。我国根据联合国可持续发展《21世纪议程》于1994年3月25日颁布了《中国21世纪议程》即《中国21世纪人口、环境与发展》，对我国防止陆源污染物的制度做出了规划。1996年第八届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国水污染防治法》修改草案。1999年12月25日第九届全国人民代表大会常务委员会修改通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》。2002年10月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国环境影响评价法》。这些立法是在《21世纪议程》的指导思想下产生的，这几部法律法规的实施，直接有效从源头上控制了污染物的排放，减轻了陆源污染物对海洋的压力。《保护海洋环境免受陆源污染全球行动纲领》执行情况政府间审查会议于2006年10月16~20日在北京举行，重点讨论2002~2006年时期内在国际、区域和国家各级执行《保护海洋环境免受陆源污染全球行动纲领》方面所取得的进展。且我国制定了《保护海洋环境免受陆源污染国家行动计划》，其基本思路、编制原则、行动分期和行动目标对我国今后的防止陆源污染物污染海洋环境指出了一条道路，使我国的防止陆源污染物污染海洋环境制度得到进一步完善。
（二）我国防止陆源污染物法律制度的不足
首先，《中华人民共和国防止陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》作为唯一一部专门针对防止陆源污染物制定的行政法规已经实施了17年之久，在17年当中我国经济和社会发生了翻天覆地的变化，但是本法规一直都未经过修改，其落后于经济和社会发展的情形非常明显。
其次，我国防止陆源污染物污染海洋的制度未从宏观把握。修改后的《中华人民共和国海洋环境保护法》原则性规定国家建立实施重点海域排污总量控制及加强入海河流的管理使入海河流水质良好，而《中华人民共和国防止陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》对此只字未提，丝毫不涉及宏观治污（虽然后者制定时间早，但是下位法并未根据上位法进行修改）。造成海洋污染的主要因素是沿海城市工业和生活污水的排放以及入海河流携带污染物，如果不能把海域和流域从宏观上进行控制是根本不可能做好防止陆源污染物工作的。而宏观治污又恰恰是我国防止陆源污染物污染海洋环境所欠缺的。
三、完善我国的防止陆源污染物污染海洋制度
（一）修改法律法规或者重新制定法律法规
上面提到《中华人民共和国防止陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》已经颁布实施17年之久，已经落后于经济和社会发展，修改或者重新制定势在必行。在立法过程中，应注意两个层面，其一是制定适用全国的普通法律法规，其二是要制定适用于特别方面的特殊法律法规。像问题严重的渤海，我们可以制定专门的法律文件，在防治污染上可以借鉴日本的成功经验。
增强现有的环境要素的相关立法与防止陆源污染物污染海洋环境的制度融合。直接制定防止陆源污染物污染海洋环境的法律，并不是意味着防止陆源污染物污染海洋的责任由这一部或几部专门法律法规承担，其他的防止污染的法律法规仍应进行完善，与专门防止陆源污染物污染海洋环境的法律法规做好衔接。
经济的发展促成新型村镇的产生，而法律对新型村镇的排污并未规定，属法律空白。而新的村镇对河流的污染不容忽视，应尽快立法。
（二）宏观控制海域和流域污染物总量
入海河流携带污染物污染海洋是重要原因，所以应当加强对入海河流的污染防治。《水法》规定了在国家确定的重点河流建立流域管理委员会，言外之意对未被国家确定为重点河流的河流不用建立流域管理委员会。在目前我国环境状况下，本人认为此规定值得商榷。虽然我国已经建立了流域管理委员会，但是其地位和职能模糊不清，不利于发挥其真正作用，所以要尽快明确其法律地位和职能。只有这样，我们才能把某条河流作为一个生态环境进行研究③，测量，进而进行总体控制。同样，对于一块海域，其容纳污染物的能力也是有限的，只有从整体上考虑，才能最大限度的控制污染物。目前，我们对流域管理委员会和海域管理机构的研究正在深入，针对流域和海域的生态特点，早日赋予流域管理委员会和海域管理机构职能，打破污染防治的行政区域限制，是防止陆源污染物污染海洋环境的可行之路。
（三）环境权与排污权的平衡
公民享有环境权④，企业和个人享有排污权⑤，而排污权和环境权是一对矛盾——享有排污权意味着损害环境权，享有环境权又意味着排斥排污权，二者何者为先是一个值得思考的问题。本人认为，在我国目前的环境状况下，综合我国发展形势和国家政策，今后我们应以环境权为先。即在经济发展和生态环境二者之间，应适当的倾向于生态环境。
（四）加大环境监测力度，严惩违法行为
此处的环境监测是广义的环境监测。防止陆源污染物污染海洋环境是个非常复杂的课题，它既需要我们在直接防止上下功夫，更需要其他方式的帮助，如在内陆需要环保行政部门严格执行环境标准，严格执行污染物排放总量控制，充分有效的处理城市污水等措施，才能减少排入海洋的污染物总量，而上述措施又有赖于其他法律法规的认真执行。所以此处的环境监测应该从源头开始，环环相扣，监测污染物从产生到入海的整个过程。
注释：
①国家海洋局《中国海洋21世纪议程》
②国家海洋局《中国海洋环境质量公报》2007年上半年
③曹明德、黎作恒《<黄河法>立法刍议》，《法学评论》2005年第1期
④吕忠梅《论公民环境权》载《法学研究》1995年第6期
⑤排污权（又称“环境使用权”：是环境利用人依法对环境容量资源占有、使用和收益的权利。）徐祥民、田其云《环境权——环境法学的基础研究》北大出版社2004年版217页
（作者单位：中国海洋大学法政学院）
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