第1个回答 2012-10-23
汉中市“一江两岸”城市规划对汉江上游水质的影响及其对策的法律思考* 唐士梅** 摘要：汉江上游的水质状况对南水北调中线工程供水区的用水安全至关重要。而汉江上游的滨江城市在进行重大沿江开发规划时，极可能产生严重的水质污染。本文分析了汉中市“一江两岸”城市规划对汉江上游水质可能或已经产生的污染因素，即生活污水、工业污水、生活垃圾、水上及沿江娱乐和施工工程建设等，并从法律层面上提出了加强城市环保基础设施的投入；完善水污染防治制度；形成齐抓共管的环境保护工作机制等对策。关键词：城市规划 水质污染 法律思考 对策 国民经济“十五”规划中确立了“南水北调”工程，其中线工程是以丹江口水库为水源地，引水北上，供应天津、北京等城市用水。因此，丹江口水库的水质情况直接关系到供水区人民的身体健康以及工业用水的安全。发源于秦岭南麓的汉江是长江最大的支流，其干流流经陕西、湖北，于武汉市汇入长江，丹江口水库以上即为汉江上游流域。汉江的入库水量占年入库总水量的80% ，故汉江上游水质状况又直接决定着丹江口水库的水质状况。汉中是汉江上游的第一个滨江城市，是陕西南部的重要城市。在西部大开发之际，为实现经济腾飞的目标，汉中市人民政府提出了沿汉江两岸发展的宏伟蓝图，制定了“一江两岸”城市发展规划，极大地激发了汉中人民建设美好家园的热情和信心。但是让人担忧的是，如何在发展经济建设城市的同时，保持汉江上游良好的水质，从而保证进入丹江口水库的水质达到供水水质的标准？该问题的解决，涉及行政管理、科学技术、环保教育等许多层面，本文仅就汉中市“一江两岸”城市规划的状况及其对水质的影响，从法律层面上作一些思考，力求寻找到有效的控制措施。一、汉中市“一江两岸”城市规划的状况 “一江两岸”城市规划的发展战略目标是依托汉江，以汉江两岸的开发建设为契机，建设汉中商贸、文化、行政办公、居住综合区，以自然生态、汉文化、江南风情为特色，形成融水、堤、路、园林和建筑群为一体的城市沿江景观带，促进城市经济腾飞。根据《汉中市汉江两岸控制性详细规划》的要求，“一江两岸”规划区位于汉中市汉台区南端，南郑县北端，汉江两侧纵横各约600米的地段，是汉中市未来的城市中心所在地。规划区总用地743.9公顷，其中城市建设用地382.9公顷，由居住用地、公共设施用地、道路广场用地和公共绿地组成；水域面积285.9公顷；滨江自然生态湿地面积75.26公顷。“一江两岸”规划区内主要建设项目如下：（一）居住小区。按“规划”要求，居住用地共167.76公顷(其中一类居住用地32.06公顷,二类居住用地135.7公顷),占城市建设用地的43.81%,以成片小区开发为主进行集中建设。临街以多层商住楼为主，结合江南滨江路东段环境良好地段，布置高层公寓和以独立式、联排式低层住宅为主的别墅区，形成高中低相结合的环境优美，配套齐全，能满足不同需求的综合住宅区。目前，各居住小区正在建设中。（二）南北桥头广场。依江而建，位于汉江新桥和拟新建的汉江交通大桥之间，是作为城市中央大道规划的双广场，于汉江两岸遥相呼应，为汉中市“一江两岸”景观带中最为耀眼的两颗明珠。南桥头广场为居民休闲广场，面积2.2公顷；北桥头广场为交通型广场，占地面积4．24公顷，是兼顾组织城市交通、庆典及群众集会、游行以及文艺汇演、大型地下商场、通道等多项城市功能于一体的城市级综合广场。广场绿化充分利用了本地的气候特征，以草坪为主，辅以乔、灌、花木，配合夜景灯光照明和音乐喷泉，并设置有群体雕塑及建筑小品。两广场均已建成投入使用。（三）城市桥闸工程。位于汉中市城区汉江下游，冷水河上游处，由拦河闸和交通桥两大部分组成，其中挡水建筑物由30孔升卧式闸门和174m的溢流堰组成；交通部分由五跨下承式钢管砼拱桥及30孔20m跨度的预应力梁桥组成，总长1100M，是集景观游览与城市交通为一体的大型综合性城市基础设施工程。工程建成后将充分利用汉江水资源，调节枯水季节小流量的汉江城区河道水位，形成长6公里，宽400M---800M，面积3平方公里的城区人工湖泊，这对于创造碧水彩虹的自然景观，改善生态，提高城市品位，实现资源增值，造福汉中人民具有非凡的意义。目前，该项目已经过陕西省人民政府的批准，正等待长江水利委员会最后审批。（四）滨江路绿化景观规划区。规划范围为西至北桥头广场，东到排洪渠，北以滨江路为界，南临汉江，东西长约2公里，南北宽70－120米，规划总面积19.5公顷，规划区以防洪堤为界，分为三部分：—是江堤以北景观绿化带：以绿地公园为主，布局有下沉式广场及文化广场；二是江堤景观游览带：主要考虑堤、路结合，局部加宽形成堤顶小广场、观景台，既丰富堤岸线型，又满足观景、眺望之需；三是河滩亲水活动带：结合现状台地，形成许多自由的驻足场地和延伸至水面的台阶、草坪，并利用岸线的突起由西向东布设三处观景平台（游船码头）和四处大的亲水平台，使广大市民有机会近水、亲水、戏水、享受大自然的乐趣。（五）公共设施及滨江公园。按规划设计，在江南江北规划区内的公共设施包括行政办公区、商业金融区、文体娱乐区和医疗卫生区等，建筑以多层为主，结合南北广场地段成组分置高层建筑，南北呼应；同时，沿汉江北岸东起万仙桥，西至上水渡，总规划面积500亩，配套建设绿地、供水、供电、娱乐、休闲等设施，开发建设滨江公园，成为市民的休闲、娱乐、观光及大型商务活动的场所。根据《汉中市汉江两岸控制性详细规划》要求，所有工程分三个建设阶段：第一阶段从1998年至2000年以南北广场的建设为启动，带动沿江两岸的开发建设；第二阶段从2000年至2005年以商住、商业、办公项目的建设为主，加速两岸的开发建设；第三阶段从2005年至2015年以大型项目为主，加速开发建设，形成一定的经济环境和社会效益。 二、对汉江上游(汉中段)水质可能造成的影响目前，第一阶段 的建设任务已基本完成，第二阶段的开发建设正在进行，大型项目如桥闸工程等已开式建设。从整体规划及当前运作情况来看，影响汉江上游(汉中段)水质的主要因素有：（一）生活污水。“一江两岸”城市规划目标实现后，沿江两岸将成为城市的中心，仅规划区内居住用地的人口容量（不含行政办公地、商业金融、娱乐场地等）就可达97637人（按国际《城市居住区规划》规定计算）。按人均每日综合用水450升的指标，规划区内总用水量接近5万吨/日，生活污水排放量按给水量的90%计，规划区内生活污水排放量接近4.5万吨/日。目前，包括规划区在内的汉中市所有区域的生活污水均未经任何处理地直接排向汉江，而按照《汉中市城市总体规划》预计，到2015年城市总人口将达到61.9万人，每日向汉江排放的生活污水将达25万吨。（二）工业污水。“一江两岸”规划区内虽然未新增设工厂，但从目前情况看，汉江北岸包括规划区北岸在内的汉中市区34家工业企业的全部工业污水均直接通过西排洪渠、东排洪渠和石燕子河排入汉江，2003年年排放工业污水量达367.06万吨；汉江南岸包括规划区南岸在内的南郑县29家工业企业全部工业污水也是直接通过濂水河、冷水河排入汉江，2003年年排放工业污水量达289.93万吨。 据调查，从汉中市市区上游张码头，上水渡两断面的Ⅳ类水到市区下游的Ⅴ类水，汉江该段从上到下水质呈下降趋势，张码头和上水渡断面为不合格水，过街楼和金华断面为劣级水，石油类、BOD5、挥发酚、汞等是导致水质恶化的主要污染因子。 在经济建设稳步发展的大好形势下,工业企业的数量逐年上升,规模不断扩大,工业污水排放量大幅增加是必然的趋势。（三）水上娱乐、滨江公园的污染。拦河闸建成后，其上的汉江河段将形成400米宽的充盈水面，是开展划船、游艇、游泳等各种水上娱乐项目的天然场所；沿江两岸的滨江公园更是人们休闲、娱乐的理想去处。但随之而来的生活垃圾、生活污水以及娱乐设施产生的油类污染等也将以前所未有的速度和规模呈现出来。仅就目前情况来看，北桥头广场周围滨江路南面靠近汉江河堤一侧，饮食、烧烤等摊位密集，傍晚时分，烟雾燎绕，人声鼎沸，歌声、音响声振彻夜空，而汉江沿岸水质混浊，臭气熏天，很多地方游人无法在岸边停留。今日如此，他日何堪？（四）城市生活垃圾。汉中市城市垃圾日产生量已达430吨，预计到2015年将达到800 吨／日，长期以来由于没有任何城市垃圾处理设施，采用的是在城市低洼地堆放的原始处置方式。因此，居民、单位向城市排洪渠、河滩及城市空置地私自倾倒垃圾的情况屡禁不绝。随着近几年来人民生活水平的提高，城市垃圾中有机物增多，使污染物的产生和影响也随之加剧，已成为影响汉中市城市生态环境的潜在威胁。（五）施工工程。主要是桥闸工程和滨江公园沿河堤及水面各种设施的建设。在建设过程中，工程施工形成的废渣、废料，施工人员的生活垃圾等都会对汉江水质造成一定影响。三、汉江（汉中段）水质污染防治措施的法律思考 2004年7月13日的陕西日报报道说：“连日来，记者随同省人大常委会《环境保护法》执法检查组顶着烈日酷暑，深入到汉中市汉江沿岸的汉台区、城固县、勉县等地看到，由于资金紧缺、环保基础设施严重滞后等原因，造成大量的生产和生活污水随处直接排入汉江，而且汉江沿岸生活垃圾更是堆积如山……汉江水污染触目惊心！汉江水污染治理刻不容缓！”笔者认为，这决不是危言耸听，而且随着汉中市“一江两岸”城市工程建设第二阶段的深入，汉江水污染的类型将更加复杂，污染速度将会更快，污染范围将会更广，情况将会更加严峻！只有严格依照法律法规的规定，采取切实有效的法律措施，才能遏制日益严重的水污染，有效地防止在开发建设中可能出现的新的污染。（一）大力加强城市环保基础设施的投入，解决日益突出的城市生活污染。 随着城市化进程的不断加快，群众生活水平的提高，生活废水和垃圾与日俱增。环保总局有关调查报告显示，近年来，城市生活污水排放量以年均5%的速度递增，并在1999年首次超过工业污水排放量，占到全国污水排放总量的52.9%，2003年占总量的53.8%。对于汉中市来说，不仅存在着生活污水、生活垃圾排放量逐年增大的问题，最迫切需要面对的是全部生活污水、生活垃圾未经过任何无害化处理直接排放或倾倒入江的问题。根据现行的法律法规，我认为应该大力加强城市环保基础设施的投入，着力做好以下两个方面的工作： 1、加快污水处理厂、垃圾处理厂、危险废物处置中心和城市雨污分流排水管网等环保基础设施的建设。《水污染防治法》第19条第1、2款明确规定“城市污水应当进行集中处理。”“国务院有关部门和地方各级人民政府必须把保护城市水源和防治城市水污染纳入城市建设规划，建设和完善城市排水管网，有计划地建设城市污水集中处理设施，加强城市水环境的综合整治。”《水污染防治法实施细则》第14条规定：“城市建设部门应当按照城市总体规划，组织编制城市排水和污水处理专业规划，并按照规划的要求组织建设城市污水集中处理设施。”《固体废物污染环境防治法》第39条规定：“城市人民政府应当配套建设城市生活垃圾清扫、收集、贮存、运输、处置设施。”第47条规定“城市人民政府应当组织建设对危险废物进行集中处置的设施。”国家环境保护“十五”计划也要求：到2005年，我国城市生活污水集中处理率要达到45%，50万人口以上的城市要达到60%；到2010年，所有城市的污水处理率不得低于60%，直辖市、省会城市、计划单列市和风景旅游城市的污水处理率不得低于70%。汉中市做为“南水北调”中线工程的水源地之一，在环境保护基础设施的建设上必须严格执行国家法律法规的规定，在污水处理率问题上毫无疑问应有更高的要求。然而，汉中市做为西部贫困城市，受资金等因素的制约，政府拿不出钱来搞环境基础设施的建设，即使建成也因为管理或经费问题而难以运转，在环保基础设施的建设与运营上举步维艰，法律法规的规定形同虚设。要突破资金“瓶颈 ”，汉中市政府除了积极争取国家资金投入外，应当转变城市基础环保设施作为“非生产性福利事业”，由政府包揽的观念，积极引入外资或民间资金，采用合资、独资、BOT、BT或TOT等方式建设城市环保基础设施，并引入先进的管理机制。目前汉中市正在建设的城市污水处理厂就是利用国债和政府投资及丹麦政府设备贷款，采用BOT方式兴建的，为城市环保基础设施的建设和运行提供了良好的模式。目前正在建设的还有城市垃圾处理厂和城市危险废物处置中心，城市雨污分流排水管网及沿江各县污水处理厂等也已列入汉中市环境保护规划。 2、加快推广节水新技术、新工艺、新设备。节约用水不仅可以减少无效需求，减轻供水压力，而且可以减少污水排放，减轻环境压力。《水法》第8条规定第1、2 款规定：“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。”“各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理。建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业。”第51条第1、2 款规定：“工业用水应当采用先进技术、工艺和设备，增加循环用水次数，提高水的重复利用率。”“国家逐步淘汰落后的、耗水量高的工艺、设备和产品，具体名录由国务院经济综合主管部门会同国务院水行政主管部门和有关部门制定并公布。生产者、销售者或者生产经营中的使用者应当在规定的时间内停止生产、销售或者使用列入名录的工艺、设备和产品。”第52条规定：“城市人民政府应当因地制宜采取有效措施，推广节水型生活用水器具，降低城市供水管网漏失率，提高生活用水效率；加强城市污水集中处理，鼓励使用再生水，提高污水再生利用率。”国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》［国发（2000）36号］中也要求“所有新建、改建、扩建的公共和民用建筑中，均不得继续使用不符合标准的用水器具，各单位现有房屋建筑中安装使用的不符合节水标准的用水器具，必须在2005年以前全部更换为节水器具，鼓励居民家庭更换使用节水型器具。”汉中市虽然不是缺水城市，供水矛盾并不突出，但城市污水处理能力差，节约用水与减少污水排放有着密切的关系，因此必须严格遵守国家法律法规的规定，采用新技术、新工艺、新设备、新器具降低用水量。尤其是“一江两岸”城市规划中有大量的居民住宅楼、办公楼、商业大楼等新建项目，必须做到“三同时，四到位”，即建设项目的主体工程与节水措施要同时设计、同时施工、同时投入使用；取水用户要做到用水计划到位、节水目标到位、节水措施到位、管水制度到位。（二）完善水污染防治制度，实现标本兼治。现行的包括水污染治理在内的各项污染治理，均是一种末端控制，是一种被动、消极的污染控制行为，治标不治本。所以，在既要实现“一江两岸”规划、发展汉中经济，又要保证水源地水质要求的情况下，我们必须走一条标本兼治的水污染治理路子。 1、前置环境保护行政许可，从源头上控制污染。根据《行政许可法》的规定需要环境保护行政主管部门做出环境行政许可的，要和工商、土地和城市规划等行政管理部门相互配合，将建设项目环境行政许可作为办理企业登记和注册、征地手续、建设用地规划许可证等行政许可的前置审批事项，通过严格执行环境许可和“三同时”制度，限制不符合国家产业政策和地方环境规划、污染总量控制的建设项目，防止一些企业或项目借招商引资之名，行污染跨区域转移之实，从源头上有效地防止新污染源的产生。对不经环保审批就开工建设的建设项目应根据《行政许可法》等相关法律法规严历惩处。 2、建立起良性的城市污水集中处理机制。一是保障城市污水集中处理设施的落实，做到设施与管网相连并保证畅通。《水污染防治法》第19条第1、2款明确规定：“城市污水应当集中治理”，“国务院有关部门和地方各级人民政府必须把保护城市水源和防治城市水污染纳入城市建设规划，建设和完善城市排水管网，有计划地建设城市污水集中处理设施，加强城市水环境综合整治”。因此，政府及相关部门可改变城市大小工厂都独立兴建废水处理设施的要求（一方面增加了工厂的资金投入，另一方面废水处理设施运行状况不佳、不利于监管），而配套建设和完善排水管网及水量监测设施，真正实现城市内所有污水集中处理，无害化排放。二是推行污水处理收费制度，保证污水集中处理设施的正常运转。《水污染防治法》第19条第3款规定“城市污水集中处理设施按照国家规定向排污者提供污水处理的有偿服务，收取污水处理费用，以保证污水处理设施的正常运行。”但许多城市的污水处理厂因资金缺乏、污水处理费征收困难，不能按设计规模能力运行，致使污水处理厂成为一个新的“排污源”。为此，国家计委、建设部、国家环保总局联合发布《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》规定：“已建有污水、垃圾处理设施的城市都要立即开征污水和垃圾处理费，其他城市应在2003年底以前开征”。因此，汉中市人民政府应当根据国家制定的最低收费标准，制定出污水处理收费标准与管理办法，确定合适的污水处理费，并按期征收到位，为污水处理厂的正常运行提供资金保障。三是发展城市污水再生利用，提高水资源综合利用率、减轻水体污染。城市废水处理成为“中水”，可以回收为农业灌溉、工业冷却或洗涤、城市绿化带灌溉、道路冲洗等多种用途，这对于缓解水资源紧张和减轻水体污染都有显著功效。《水法》第52条对再生水的使用作了鼓励性的规定。因此 ，市政府一定要明确污水再生利用是城市水资源综合管理的重要组成部分，污水处理和再生水设施建设、完善都是水污染防治的重要措施。只有污水处理和再生利用有机结合，才能将成本控制在最低限度，并节约水资源，既发挥经济效益，又体现了社会效益。 3、污染物浓度控制制度和总量控制制度相结合。《水污染防治法》第16条规定：“省级以上人民政府对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可以实施重点污染物排放的总量控制制度，并对有排放量削减任务的企业实施重点污染物排放量的核定制度”，从而从法律上确立了有条件的总量控制制度。汉中市在水污染防治管理中采用的是污染物浓度控制制度，不仅存在着对各污染物排放单位评定的不合理性，更重要的是汉中市做为南水北调中线工程的水源地，其水体功能的特殊意义无法体现出来。但鉴于相关环境保护部门在环境管理水平、技术能力和政府认识水平等方面的差距，完全按照环境容量实行污染物排放总量控制很不现实。因此，将污染物浓度控制制度和总量控制制度相结合，在污染源环境管理中既考虑污染物排放浓度又考虑污染物排放总量，这样既对企业的污染物排放较为合理地进行了监管，最大限度的促进地方经济的发展，又能体现出做为水源地特殊功能区的性质，保护了区域水环境。 4、严格执行环境影响评价制度。第九届全国人民代表大会常务委员会于2002年10月28日通过了《环境影响评价法》，并于2003年9月1日已正式实施。该法第八条规定：“国务院有关部门、设区的市级以上人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。” （三）形成齐抓共管的环境保护工作机制。 1、建立政府环境保护目标责任制。《环境保护法》第十六条明确规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。” 地方各级人民政府应当以法律法规规定为依据，以责任制为核心，以行政制约为机制，把责任、权力、利益和义务有机地结合起来，明确地方各级行政首长在改善环境质量上的职责，确定环境质量指标体系，将指标分解为具体的年度目标，落实任务，做好监督、检查和评比工作，实行年度考核，并将本辖区环境质量年度目标的完成情况列为评价各级政府和干部政绩的重要内容。在企业评优、资格认证和有关创建活动中，实行生态环境保护一票否决制，对不重视环保和生态建设、造成生态环境破坏事故的单位和主要领导予以否决。 2、建立相关部门环境保护协作机制。《环境保护法》第七条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关的法律对资源的保护实施监督管理。”依照《环境保护法》以及其它相关法律法规（如《城市规划法》、《河道管理法》）的规定，在政府系统和其他有关管理机构具有环境保护职责的达到二十多个部门和单位，涉及水污染防治环境管理的部门也有许多，如规划、水利、河道管理、水库管理、水汶监测和环保部门等，实行的是统管与分管相结合的多层次管理体制，执法主体林立，权力过于分散，责任不明，形成“大家都管其实大家谁都不管”的局面。这种管理体制上的弊端，由来已久，原因很多，国务院、国家环保总局试图从立法、政策、制度安排等方面解决，但环境问题过于复杂，各地情况千差万别，难以从根本上解决。在这种情况下，笔者认为，应当充分发挥地方政府的作用，因地制宜，找出适合本辖区情况的环境保护策略。具体到汉中市汉江上游水污染防治工作，应当由汉中市人民政府协调各相关部门形成针对汉江水质污染防治的协作机制，将流域水污染防治规划的编制、水功能区划和水环境功能区划、水资源与水环境管理、入河排污口调查、水污染处理等各项工作中的权力、义务、责任和工作程序等以协议书的形式固定下来，即签署环境保护行政合同。市政府定期监督检查，杜绝互相推诿责任或者放弃职责或者滥用职权的现象，保证各部门齐抓共管，恪尽职守，尽职尽责。 3、建立社会公众积极参与的有效机制。《环境保护法》第6 条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对破坏和污染环境的单位和个人进行检举和控告。”《水污染防治法》第13条规定：“环境影响报告书中，应当有该项目所在单位和居民的意见。”1996年颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》指出：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”《环境影响评价法》第11、21条对公众参与环境影响评价作出了详细的规定。扩大公民对环境保护的知情权、参与权和监督权，对于促进环境保护和生态建设决策的科学化、民主化至关重要。因此必须建立健全公众参与的知情机制、表达机制、监督机制和诉讼机制，完善公众参与的途径和方式。各级环保部门要组织专家和公民以适当方式参与环境影响评价，尤其是涉及汉江水质的建设项目。实行生态环境保护（特别是水源地、排污口、取水点等关键地点的严重污染）的有奖举报制度，充分调动人民群众保护环境积极性和创造性。鼓励工会、共青团、妇联等社会团体和公民参与环境保护和生态建设，对在环境整治和生态建设作也突出贡献的单位和个人给予精神鼓励和物质奖励。 参考文献： ① 《南水北调中线工程环境影响报告书》，长江水资源保护科学研究所，1995年3 月编写。 ② 吴国平、翟立：《水资源保护责任初步研究》，2000年全国环境资源法学研讨会论文集。 ③ 李爱年、陈蓝图：《问题、原因、对策——我国城市水污染防治立法问题研究》，2002年中国环境资源法学研讨会论文集。 ④