第1个回答 2017-01-05
2011年吴登盛就任缅甸总统，随即大力推进缅甸政治转型开放媒体、言论自由，释放包括昂山素季在内的一批政治犯，并且允许全国民主联盟（以下简称“民盟”）在议会进行补选，参与到缅甸民主化进程中。在登盛政府的推动下缅甸民主化进程取得了极大的进步，2015年民盟在总统选举中大获全胜，政府及军方承认大选结果，这意味着缅甸下一任总统将从民盟中诞生。由于缅甸宪法的制约，昂山素季不能担任缅甸总统，于是2016年3月民盟推举吴廷觉竞选缅甸总统，15日吴廷觉以360票当选并与30日与吴登盛成功交接。昂山素季随后被任命为外交部和总统府部部长，成为廷觉“背后的女人”，切实参与到缅甸政治转型和国家建设之中。中缅两国世代友好缅甸军政府时期受到美国为首的经济制裁，中国在这个时期给予缅甸极大的援助，双方在贸易、投资方面合作良好。但随着缅甸民主化进程的推进，中国对缅甸的投资项目在近年来却遭到针对，被迫暂停、搁置，尤以中缅合作的三大项目莱比塘铜矿项目、密松水电站项目和中缅石油管道项目为甚，好在莱比塘铜矿项目在民盟主导的调查之下已经重新启动，中缅石油管道也已经开始输送石油，但是投资额度巨大的密松水电站项目迄今为止仍无重启的迹象，中方投资因而遭受重大损失。从这三个项目遭到风险威胁的时间来看投资风险集中发生在登盛政府上台之后的几年内，并呈持续状态，直到项目被暂停，甚至搁置。而登盛政府时期又是缅甸民主化进程推进最快的时期，因此，中国对缅甸投资风险的提升与缅甸民主化进程的推进有极大关系。从国内相关研究来看，研究缅甸民主化、政治转型的文章和研究对缅投资风险的文章都有很多，但很少有文章去寻找两者间的关系即民主化为什么会导致投资风险提高，又是怎样影响投资项目的。本文拟从缅甸民主化过程（以登盛政府时期为主）中产生的一些变化来寻求对该问题的解释同时试图将之扩展到东南亚其他区域，为“一带一路”的建设提供参考。
本文意在寻找民主化同投资风险之间的联系，所以民主化导致什么改变而对投资产生影响是研究的重点。对民主化的研究主要分民主化的动因，民主化的过程和民主的巩固三个方面，从缅甸当前的民主改革进程来看，前两点与之相关，即民主化的动因和过程，这两点中的哪些领域导致了哪些变化，从而产生或加重投资风险，将是本文的研究重点。
一、民主化如何引发投资风险
缅甸的民主化进程是一种“自上而下”的民主改革方式，即在当权政府的推动下和强势军人势力的许可下展开，在以民盟为主的反对派的积极参与和监督下得到推进。缅甸实际上经历了两次民主化，第一次民主化过程中缅甸实行代议制，但因政府未能有效推进民族和解和解决国内经济问题而遭到民众抗议军人势力于是接管政权，开启了军政府的统治。到丹瑞大将的时候，军政府在国内外压力下开始改变态度，对民主改革做出一些安排，如2003年提出“七步民主路线图”并提拔具有改革思想的吴登盛、吴瑞曼等人进入政府核心。2010年，已经在政府内站稳脚跟的吴登盛，脱去军装，以文职身份参选缅甸总统，并在当选之后着手开始推动民主改革，从2010年到2015年，吴登盛执政的这5年也正是缅甸民主改革突飞猛进的5年。
1、缅甸民主转型的动因解释
民主转型是指从极权或权威政体转变为民主政体，亦有学者从民主转型的标志来界定民主转型，如普沃斯基认为当满足政党轮替有其真实的可能性、轮流执政而导致政策变迁的可逆性及文人控制军队制度的有效建立这三个要素才意味着民主转型的成功。民主转型的动因主要有两条分析途径：即结构——功能主义和发生学方法分别关注宏观外部条件和政治行为体对民主转型的影响。[1]亨廷顿认为快速的经济成长是民主产生的经济基础，但缓慢的经济发展会加剧不平等，在社会组织中产生紧张和压力，从而刺激政治动员和参与政治。[2]另有学者将推进民主化的要素细化为两个研究维度，四个研究方面即国内、国际两个维度，国内结构、国内行为者和国际结构、国际行为者四个方面，分别关注国内社会、精英和国际社会等对民主转型的影响。[3]
从缅甸民主转型来看，缅甸精英阶层是主要的推动力量，包括以吴登盛、吴瑞曼为首的政府力量和以昂山素季为主的民盟反对派的合作，以及在不损害军人利益前提下，军人集团的许可。缅甸民主化进程在登盛政府时期得到巨大发展，而民主化过程中军人势力的利益必回受到损害，那么，是什么促使缅甸军方退让，允许并参与到民主转型之的中呢？笔者认为，巨大的国内外压力是缅甸军方选择妥协的原因，其目的则是为了最大程度的维护自身利益。
在关注宏观条件对民主产生的影响因素中，经济发展和中产阶级是两个重要指标。经济快速发展和大量中产阶级的产生是一国产生民主的基础和推动力，然而对于缅甸来说，这两个条件都不符合。缅甸在军政府时期，被美国为首的西方实施经济制裁，国内经济几近崩溃。登盛政府上台后，推行一系列民主改革措施，向西方释放善意才得到美国部分解除经济制裁，国内经济才有起色。虽然一系列改革措施使得缅甸在近年来经济增速在东南亚国家中最快，但还未达到产生大量中产阶级的水平。缅甸至今仍有有近四分之一的国民生活贫困，其贫困率是亚洲最高的，平均国民收入远低于世界和地区水平。亨廷顿指出，在权威体制之下，继续掌权的代价要比改革面临更大的风险。权威体制下出现改革派的原因就在于希望通过改革使之继续掌握权力并最终交出权力，[4]登盛政府就处于这一阶段。巨大的经济发展压力促使缅甸军政势力妥协，有意进行民主改革，以换取西方解除对缅经济制裁，增加对缅投资和贸易合作，以此为条件换取军人势力体面退出政府，并保留部分权力。
而实现国内民族和解是缅甸面临的另一个重大的社会问题。缅甸有135个民族缅甸独立后缅甸主体民族缅族长期主导政权，民族矛盾尖锐。缅甸政府因此采用了武力围剿以及和解谈判的方式以求改变少数民族武装割据的局面。但2011年后，缅甸政府与国内的克钦武装力量发生的武装冲突持续升温，与克伦族武装也发生交火，尽管双方在2012年已经签订了停火协议，而在果敢地区的武装冲突也越发激烈。[5]虽然在登盛政府的积极推动下，缅甸政府与部分民地武装力量进行了和谈并计划签署一个民族和平条约，取得了16个组织中8个的承认。[6]但是武装冲突的重新爆发和加剧则会使少数民族武装怀疑政府和解的诚意。缅甸政府在民族和解问题上处在进退两难的困境，国内民族冲突严重影响到缅甸的社会稳定和投资环境，在民族问题上的处置不利，也成为缅甸民众包括少数民族反对军政府的原因之一。
从国际方面来说，除了美国为首的西方世界以及东盟国家对缅甸军方的施压外，于2010年底年突然在中东北非爆发“阿拉伯之春”给予了缅甸军方强大的震撼。“阿拉伯之春”所波及的国家几乎都是威权主义甚至是极权主义国家，领导人或通过军事政变上位，或者背后有军人势力的支持。这场“民主化”运动使缅甸军方意识到，如果不主动做出改变，很可能会遭受同中东北非国家同样的命运而主动“让贤”不但可以避免这种结局，同时也可最大程度的维护军方利益。
吴登盛虽然是以文职身份赢得总统的，但在部分国家眼里，其仍是军人势力的一员，虽然丹瑞大将退居幕后，但其对吴登盛及其领导下的政府还是有影响力的，这也是为什么2015年民盟在选举获胜后，昂山素季特地同丹瑞大将进行会谈的原因。丹瑞大将代表着军人利益，而登盛政府则可以理解为军人势力与民主势力的妥协的产物，是调解民主力量与军人势力的一种安排，以便在未来推进民主改革的同时，军人利益也得到最大程度的维护。由军方默许和登盛政府推动的民主改革是自上而下的，在这种民主改革模式中，以政府为主的推动者有较大的主动权来规划未来民主化的方向，同时对自身利益做出安排。民盟作为缅甸民主化进程中的另一核心，未来必然会与军政势力产生对抗，提前做好在政策法规上的安排会在一定程度上规避、减缓冲突的发生。例如，尽管军方势力将国家的治理权通过民主选举的方式交于民盟，但军方以法律的形式维护了自己在议会、政府中权力，甚至以宪法的形式限制了昂山素季不能出任缅甸总统。这种主动的、自上而下的民主改革模式，避免了“阿拉伯之春”式的民主化对一国社会和经济秩序的极大破坏，尽管这是不彻底的，但任何一种政治转型都意味着两种对立政权的相互妥协，登盛政府正两种政权过渡时期的产物。
2、缅甸民主转型的过程解释
缅甸的民主改革不可谓不快，缅甸在登盛政府的5年内就实现了从军政府向民选政府的过度，转变之快令西方世界都感到惊讶。《在经济学人》评选的2015年度进步最大的国家（Most Favoured Nation）中，缅甸突破俄罗斯、美国、中国和欧洲国家的“围堵”成为获胜者，理由是她以超出众人所敢想象的预期推进了国内的民主改革。[7]但是，万事欲速则不达，亨廷顿认为，一国现代化进展越快则政治动乱越严重。政治现代化变革太快，会导致一国社会、经济、政治面临巨大压力从而会导致社会矛盾的集中爆发。[8]缅甸问题专家宋清润也指出缅甸民主化速度过快，会引起民众对西方民主的盲目崇拜而随时上街游行，反对政府。[9]从民主化过程来说，民主改革主要涉及国家和社会两个层面，其代表则分别为政府和公民两个群体。对于缅甸民主改革来说，军队和登盛政府处于国家层面，公民及各种自治组织处于社会层面，以民盟为首的反对派处于二者之间，充当意见领袖。故而，缅甸的民主改革会使三方力量对比发生改变，即政府、军队力量的缩小，公民社会力量的崛起以及作为意见领袖的反对派——民盟身份的转变。做为民主改革主要推手的三方力量在短时间内的重大转变是风险产生的主要原因。
政府的妥协机制
上文提到在登盛政府推行的民主改革框架是丹瑞执政时所建立的，作为一种妥协性的机制安排登盛政府和军方本质上来说都是代表军人利益的。民主改革意味着权力的分享，同反对派分享，同公民分享。在军政府规划的民主路线中，为避免出现类似“阿拉伯之春”式的公民与政府的对抗，军方必须妥协，登盛政府即是民主化中的妥协派。但同时，军方支持或允许民主改革的原因是要保留特权，最大限度的维护自身利益，因此，以敏昂莱为首的军人势力则是缅甸民主化改革中的强硬派。由于中国对缅投资的主体是国企，合作以“高层路线”为主，因而同缅甸政府和军方保持有良好关系，然而问题也处在这里。一直以来，军方都是缅甸民主改革中的巨大阻力，或者说是缅甸民主化的“敌人”。因此，民主化过程中对政府和军方的不满就会波及到中方投资，视为对军方势力的变相支持。从缅甸政府层面来说，鼓励和吸引国外直接投资是有利于国内经济发展的，在这一背景下，政府不会对投资政策朝令夕改，但如果公民社会施加给政府的压力太大，在不危及军方利益的前提下，妥协是必要的，政府就会牺牲同中方的合作来换取民众的支持。
公民社会的发展
公民社会是民主改革推行的基础，作为平衡政府权威的自治非政府权力中心公民社会既要强大，同时也要保持理性。民主化的第一步就是自由化登盛政府时期，缅甸迅速放松管控，社会自由化程度极大提高。比如释放军政府执政期间的“政治犯”和独立记者，包括昂山素季；解除了近50年的私营报纸禁令，就连反政府的《缅甸民主之声》也可自由传播；废除新闻审查制度，放宽互联网限制，民众可以不受限制地浏览任何网站等，而单就这些改革措施而言，登盛政府非莫大的勇气和魄力不可以实现。军政府时期缅甸对非政府组织采取谨慎对待的态度，非政府组织因此发展缓慢。2010年大选过后，随着一系列自由化措施的推行，缅甸国内的自治团体和非政府组织大量出现，西方的非政府组织也大量进入缅甸，成为缅甸社会中的一支强大的公民力量。到2012年底，在缅甸登记注册的非政府组织就达到270个，而实际上约有1000个非政府组织在缅甸开展工作，[10]而来自英、美、日等西方国家的非政府组织数量最多，另外缅甸周边国家，如泰国的非政府组织也在缅甸开展工作。缅甸在政治层面的快速转变催生出了大量自治组织，然而公民社会的素质转变并未能及时跟上，一派“欣欣向荣”的背后是一个不成熟的公民社会，缅甸的公民社会只实现了其“大”，而没有达到“理智”。在此背景下，改革的热情会使民众盲目追求西式民主，眼光短浅。同时也容易受到一些别有用心的非政府组织的欺骗和煽动成为其抵制中国投资的工具。不成熟的公民社会缺乏应有的理智，往往会被一些社会组织利用而组织大规模的群众示威。亨廷顿认为大规模的群众示威会为暴力提供一种环境，有暴力倾向的组织会从抗议游行队伍分离出来，对政府或投资项目发动袭击。[11]冲突的发生将使事态升级，从而迫使政府从中干预，暂停甚至停止项目合作，而民众则视之为民主的胜利。这也正是公民社会不成熟的表现，民主实际上是集体利益与个人利益的平衡，集体利益以实现大多数人的利益需求为目标，同时保护个人利益不受侵害。在不成熟的公民社会中，大量对自由民主等个人权利的申索会将集体利益湮没，结果虽然好似民主胜利，实则更多人的利益遭到损害。
昂山素季的个人影响
亨廷顿在《第三波》中提出民主化中存在一种“寡妇女儿”现象，即反对派团体围绕已成烈士的国民英雄的女性亲人周围，以其为领袖。而“寡妇女儿”领袖在通过义举展现政府之恶的同时也会提供具有磁力的象征，从而使民众和反对派团结一致，形成足以对抗政府的民主力量。昂山素季无疑就是这种现象的代表。[12]毋庸置疑，昂山素季在缅甸民众中拥有巨大的影响力和感召力。作为缅甸开国英雄昂山将军的女儿，民众很自然会将对昂山将军的敬爱之情转移到昂山素季身上。在接下推进缅甸民主化这面大旗后，昂山素季先后被软禁15年之久，但军政府碍于她是昂山将军之女，在民众中也有巨大影响力，并不能采取强力措施。在昂山素季的丈夫去世后，军政府示意她可以去英国奔丧，但昂山素季拒绝了。她的这种“舍小家为大家”和不屈不挠的抗争精神赢得缅甸甚至是世界人民的尊敬，也因此成为诺贝尔和平奖的获得者。昂山素季在民盟中发挥着巨大的凝聚作用，她也是唯一可以代表反对派，代表民主化力量同政府和军人势力对话协商的人。缅甸之所以没有发生像“阿拉伯之春”那样的暴乱，很大原因是因为在缅甸有这样一位“公主”，她凝聚了民盟，鼓舞了民众，她已经不只是一个党首，而是缅甸人民心中的希望。昂山素季在缅甸民众心目中的地位决定了她将是缅甸舆论的领导者，她对国外投资的态度将对民众产生极大影响。作为民盟党首昂山素季的责任是对政府施加压力，监督其推动民主改革。为此，同政府及军队合作的国外投资项目在适当的时候也会成为其施压政府的工具。一定程度上，昂山素季个人的影响可从其对莱比塘铜矿项目和密松水电站项目的不同态度和两个项目不同的结果中看出些许端倪。由于昂山素季对密松水电站项目的反对，即使新政府上台，该项目仍未有重新启动的意思。而在对莱比塘铜矿项目的调查后，昂山素季认为项目可以继续，虽然其后进展依然缓慢但已有重新启动的迹象。昂山素季个人的态度对中方投资的影响可见一斑。
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