11号令第十六条规定：“竞买人不足三人，或者竞买人的最高应价未达到底价时，主持人应当终止拍卖”。这一规定明确了终止拍卖的两种情况。竞买人最高应价低于底价即终止拍卖，实质上是不得低于底价出让国有土地，各地对此的认识是相同的，问题主要集中在对“竞买人不足三人”的理解上。一些地方认为，“竞买人不足三人”是指一宗地的竞买人不能少于三人。其实，11号令规定的“竞买人不足三人”是指一场拍卖会的竞买人不足三人，而不是指一宗地的竞买人不足三人。而且，《拍卖法》并没有对竞买人的人数进行规定。更为重要的是，拍卖作为一种市场交易方式，其核心是充分公开竞争，就土地拍卖而言，竞争并不是在拍卖现场才开始,实际上从发布拍卖出让公告起竞争就开始了,因此,关键是能否做到充分公开,即充分公开出让计划、充分公开出让信息(公告)、充分公开出让程序、充分公开竞价、充分公开结果。信息充分公开了，该知道的人都知道了,结果即使一宗地只有一个或两个竞买人有意愿来参加竞买，这种拍卖行为也是充分市场化、完全竞争的结果，反之，如果出让信息不充分公开或人为设定了种种条件限制竞买人参加招标拍卖挂牌活动，即使一宗地拍卖现场来了一万个竞买人参加竞买，但场外还有很多有资格参加竞买的人因为不了解出让信息或因出让人设置的人为限制条件限制而无法进场参加竞争，这样的拍卖也是非充分竞争、非市场化配置的。因此，39号令首先从六个方面强调出让信息的充分公开，包括公开出让计划、公开发布出让公告、公开出让程序、集体确定出让底价、公开竞价、公开出让结果；其次，严禁人为设定限制条件，明确规定：“中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。”在强化上述充分公开措施的基础上，39号令不再强调人数要求，删除了11号令“竞买人不足三人”的规定。
因此可以理解为土地拍卖不再设置人数限定，但是如果在出让方案中要求必须满足三人时，方案经政府批准后，必须按出让方案执行。
可以看一下“解读《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》”，国土部相关人员解读，可以参考。
追问首先谢谢您的回答，那您的意思是说现在，按照39号令的要求，一场拍卖会只拍一块地，一家报名高于底价就能成交是吗？