刘尚希：为什么说财政是国家治理的基础

Question

如题所述

Answer 1

刘尚希：为什么说财政是国家治理的基础
作为国家治理的基础，财政不能过度工具化
财政之所以被过度工具化，其理论的渊源实际上在凯恩斯，凯恩斯以后财政就变成了政府的手段。而且，在西方国家不仅仅是经济方面的手段，也成为搞福利的手段，一种选举工具，成为满足政治家需要的政治手段，所以赤字和债务就不断扩大，最后变成危机。在西方国家的选举政治支配下，财政的工具化趋势很难逆转，只能是通过财政危机才能收敛一点。欧盟定的财政纪律之所以难以执行，这是重要的原因。财政作为国家治理的基础不能过度被工具化，尤其是不能为了短期的目标过度使用财政手段。否则，国家治理的这个基础就会松弛，甚至崩溃。
那么怎么保证这个基础的稳固呢？法治化。我看到《决定》里特别强调要完善立法，这可能吸取了房产税试点时受到合法性质疑的教训，更重要的是，作为国家治理的基础，的确是必须“法”字当头。财政是政治的一部分，也是政权的一部分。国外的国会主要干吗？就是审查预算，就是围绕预算的问题争来争去。前不久美国两党的争斗主要是预算问题。征税权的问题也是国家很重要的事情，从世界历史看，宪法的产生就与此相关。过去提税收法定主义，现在提预算法定主义，这就是财政法治化，也是现代财政制度的基本特征。这在我国还是弱项，税收既然是法定原则，这在《决定》中也明确提出了，那我们现在有多少税种是真正的法律呢？18个税种只有3个法律，其他都是条例。这方面需要大力推进。有人大代表已经提出议案，建议人大把税权收回去，不要给国务院过多授权。这就涉及到人大和国务院的关系，如果真收回去，条例就很麻烦了，意味着要变成了法律才可以用，现在都是人大授权的办法。不难看出，财政法治化不只是颁布一些法律条文，而是涉及到国务院和人大的关系问题，涉及到权力的配置问题，十分复杂。真正实行法定主义，人大和政府关系的改革就是政治体制改革的内容。
预算既可以是政府分钱的工具，也可以成为约束政府的制度。在国外，预算没有被通过政府就会关门，甚至解散。而我们的预算主要是政府分钱的工具，各个部门讨价还价的平台。这两者有质的区别。把预算变成约束政府的一种制度，这也是政治体制改革。由此不难理解，为什么说财政是国家治理的基础，它是综合性的，涉及到多个层面，涉及到权力分割。怎么分权，怎么制衡。这里涉及很多深层次的问题。所以说，财政改革决不仅仅是如何分钱那么简单。
财政怎么改？
从上述意义上讲，这一次对财政的认识应该说很到位。有了明确的认识，财政改革的思路也就清晰了。这其中每一句话都非常重要，牵一发而动全身。“明确事权”，这涉及到中央与地方的关系，从而影响中央与地方之间财政关系。“改革税制”，这涉及到政府和老百姓的关系，政府和市场的关系。“稳定税负”，这涉及到社会的期望，稳定税负大家有期待。过去财政收入的增长远远超出经济的增长，老百姓担忧甚至有骂声。最近一年尤其是经济增长下滑以后，财政收入的增长又低于经济的增长。在这种情况下，如果任其这么下去，意味着宏观税负会下来，今年的赤字已经跳跃性增长，明年的赤字若是又跳跃性增长，那肯定不行。那在这种情况下，基于现实条件，我认为稳定税负是非常正确的。但问题又来了，稳定税负，那结构性减税是不是要停下来？其实不矛盾，恰恰相反，结构性减税是保证现有条件下税负稳定，防止财政收入增长进一步下滑的重要措施。所以结构性减税和稳定税负是不冲突的。

还有“透明预算”，究竟怎么透明？这其中有非常复杂的问题。透明预算涉及到很多技术性问题和基础性工作，比如说政府收支分类是否科学的问题，还没有资产负债表，不知有多少资产和负债，怎么透明，这也是一个问题。“透明预算”提出了要求，指出了方向。还有一句话就是“提高效率”。刚才魏部长讲的，我们政府的效率不高，内耗造成的；而内耗则是职责不清造成的，导致花了不少冤枉钱。我们在教育、科技方面的投入增长很快。但从效果来看并不是很高。科技方面的投入，就像车挂在低档上使劲踩油门，油耗增加很快，转速表也很快，但车速很慢。科技带动经济的作用很弱。这些年来重投入，轻改革。各个部门把事情干好了，是各个部门的功劳，但如果有问题，就是投入不够，财政给的钱不够，普遍都是这么个说法。国家怎么样真正形成一盘棋，对提高效率非常重要。
还有一句“建立现代财政制度”，怎么建立？就是法治、透明、高效。把前面说的做到了，现代财政制度就建成了。这里涉及到另外一个问题，中央与地方的两个积极性，这个太重要了。
为什么提中央与地方两个积极性而不提五级政府五个积极性呢？从国家治理的角度来分析，我们实行的是两级治理架构：国家（中央）治理、地方治理，这与五级政府不是一个概念，不能划等号。我们过去老是从五级而不是从两级的角度来考虑财政体制，是混淆了国家治理级次与政府级次。我国的立法体制就是两级，而不是五级的概念。司法体制也很快要变成两级。这意味着，财政体制也将是两级架构：国家财政体制、地方财政体制。地方可以根据地方的情况实行不同的治理体制、不同的财政体制，甚至包括不同的财政改革。我认为，应该一方面扩大地方的权力，加快简政放权；另外一方面也要强化地方的责任约束。中国这么大，中央都直接管到县乡，那根本管不好，抓了芝麻丢了西瓜，国家治理的主线反而模糊了。国家治理实行两级分权，这就是主线。至于地方治理，则属于另一个层次的问题。两个层次的问题不能混淆起来，眉毛胡子一把抓。