山西省阳泉市是全国最大的无烟煤生产基地，也是全国10大污染最严重的城市之一，被当地人喻为“白天云雾山、晚上火焰山”。经过一年多的治理，现在的阳泉市环境得到极大改善，空气质量达二级以上的天数远远多于以前。
阳泉市的改变得益于山西省开展的煤炭工业可持续发展政策措施试点。长期以来，为支持重工业发展，国家实行原材料低价政策，造成了资源型地区积累严重不足，同时使资源型地区承担着大量因资源开发所造成的社会责任和财政负担。经国务院批准，山西省于2007年3月起开展煤炭工业可持续发展政策措施试点，建立生态环境恢复补偿机制以及煤炭企业转产、煤炭城市转型发展的长效机制。
产煤大省遭遇可持续发展瓶颈
作为重要的煤炭生产基地，山西省的许多城市因企而建，因矿而兴，经过几十年不计资源、生态、社会保障等成本的煤炭开采，资源逐渐枯竭，形成了历史欠账。
据统计，山西省的矿区面积累计已达8000平方公里，其中，采空区面积达5000平方公里，引起严重地质灾害的区域达2940平方公里以上，每年新增加塌陷区面积约94平方公里，发生地质次生灾害的范围波及1900个自然村，涉及上百万人。全省各类煤矿大量的矿井排水使地表水体严重污染，受污染河流长达3753公里。
这些问题引起了中央的重视，财政部专门组成调研组赴山西调研。参与调研的财政部企业司调研组负责人介绍说，山西省面临的不仅仅是生态环境方面的问题，生态环境恶化已使人民群众的身体健康受到了严重影响。矿区有大量矿工身患职业病，伤残甚至死亡，新生婴儿缺陷率高达400人/万人，大大高于全国平均水平。此外，职工就业再就业和社会保障的压力也十分沉重，特别是一些煤炭集体企业，在关闭破产、改制重组、职工安置等方面尚无法享受国家有关企业改革发展的优惠政策，职工生产生活极其困难，给社会稳定埋下隐患。
“调研中还发现，多数地方政府由于财力有限，财政支出主要用于保障工资和基本民生支出，因而对产业结构调整、经济转型的投入严重不足。”该负责人表示，受技术、管理、劳动人口的技能等多种因素制约，煤炭产地传统产业升级和新兴产业发展都不能一蹴而就，经济结构矛盾日益突出。特别是在煤炭资源日趋枯竭的情况下，以煤炭采掘和原材料加工为主的产业结构越来越难以支撑山西全省经济社会的可持续发展。因此，推进产业扶持、经济转型迫在眉睫。
“三项资金”破解发展困局
2007年3月，经国务院批准，山西省开展了煤炭工业可持续发展政策措施试点，建立生态环境恢复补偿机制以及煤炭企业转产、煤炭城市转型发展的长效机制。
“在山西试点政策措施中，直接影响煤炭企业财务状况和经营成果的主要是三项资金，即煤炭可持续发展基金、矿山环境治理恢复保证金、煤矿转产发展资金。”这位负责人表示。
煤炭可持续发展基金根据企业规模大小确定不同的征收标准，由煤炭开采企业按动用资源储量上缴。该基金属于政府非税收入，由地税机关征收，纳入各级财政基金预算，实行省、市、县三级分成。其中，省属和中央所属煤炭开采企业缴纳的基金，按8∶1∶1比例分成；市、县属煤炭开采企业所缴纳的基金，按6∶2∶2比例分成。各级财政分成的基金，由各级政府统筹安排，主要用于单个企业难以承担的跨区域生态环境治理，支持资源型城市、产煤地区转型和重点接替产业发展，解决因采煤引起的社会问题。
“这三个方面的支出，原则上按50%、30%、20%的比例安排。”该负责人告诉记者，2007年山西省级煤炭可持续发展基金实际征收入库103亿元，超预算收入2亿元。实际支出66.34亿元。其中，用于跨区域生态环境综合治理29.79亿元，转型转产14.86亿元，解决采煤引起的社会问题14.59亿元，三大投向合计59.24亿元，各占50.3%、25.1%、24.6%。
矿山环境治理恢复保证金依据矿井设计服务年限或剩余服务年限，以吨煤10元的标准，按月提取。省属国有重点等煤炭开采企业，由企业设立保证金专户储存，专款专用，接受政府有关职能部门监督，其环境治理方案经政府相关部门批准后，由企业组织实施，并由环保部门组织验收。其他煤炭开采企业，由煤炭可持续发展基金代征机构监缴，纳入同级财政部门专户储存。治理项目计划经同级环保部门及相关部门审查同意，并按要求完成后，由财政部门按项目进度直接拔付。
煤矿转产发展资金则根据原煤产量，按每吨5元的标准逐月提取，按照“成本列支，自提自用，专款专用，政府监督”原则管理。其使用实行项目管理制度，主要用于煤炭企业转产、职工再就业、职业技能培训和社会保障等。
该负责人指出，将三项资金计入煤炭生产企业生产成本，不仅体现了煤炭资源的环境、生态及转产成本，还有利于逐步实现煤炭开采外部成本内在化，扭转以资源浪费、生态失衡、环境破坏为代价的发展方式，逐步实现煤炭企业的科学发展。
试点探索初显成效
试点一年多来，山西省有效缓解了煤炭工业体制、资源、环境和转产方面的深层次矛盾，取得了较为显著的成效。
2007年，阳泉市用于生态环境治理支出资金达6492万元，治理矸石山1585亩，2008年还将安排资金12946万元，计划治理矸石山1700亩，到年底全面完成退役矸石山的综合治理。
“各级政府普遍反映，征收煤炭可持续发展基金后，可支配的专项资金大幅度增加，对产业转型的引导推动作用显著，产生了‘四两拨千斤’的良好效应。阳泉、太原、大同、临汾、长治5个城市全部退出了全国10大污染最严重的城市之列。”该负责人告诉记者，多年来因财力所限无法解决的生态环保、经济和社会事业等重大欠账问题开始得到解决。不仅促进了煤炭开发收益分配合理化，协调了地方政府财权与事权不统一的矛盾，为深化产业结构调整提供了政府引导资金，经济结构调整得到稳步推进。同时，一些大型跨区域生态环境综合治理项目得以启动，民生和社会事业得到有力支持。棚户区改造有了实质性进展，长期难以有效推进的国有煤炭企业分离办社会工作也取得了突破性进展。
该负责人还表示，对企业提取三项资金的政策，虽然增加了企业的账面生产成本，但也为企业积累了资金，确保煤炭开发中的生态环境保护“渐还旧账，不欠新账”。而且可以纳税扣除，实际上对企业现金流的压力比反映的成本负担要轻一些。因此，对大中型企业成本影响不大，促进企业建立可持续发展新机制，完善煤炭成本构成，增强可持续发展能力。
此外，他认为，目前，煤矿平均回采率达到60%以上，有效减少了资源浪费现象。煤炭可持续发展基金有利于促进资源所在地区整合“多、小、散、乱、差”的煤炭开采局面，推动了煤炭资源规模化开采，提高了回采率和行业集中度。
下一步，财政部还将对资源型企业可持续发展的政策措施做进一步研究，建立资源型企业可持续发展准备金制度，从企业财务方面解决生态治理的难题。
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