从行政法看民办高校教育纠纷问题
随着我国高校管理体制改革的深化和高校办学规模的扩大,高校与学生之间因为入学、学籍管理、学位授予以及其它纪律处分等方面的法律纠纷渐趋增多。著名的公办大学有此类事件的发生,而普通高校尤其民办高校在这方面问题更为突出。如何恰当地解决这类问题,值得社会各界重视。民办高校教育纠纷行政法我国民办高等教育自20世纪70年代末恢复办学发展至今,已成为中国高等教育事业的重要组成部分,为中国高等教育大众化做出了巨大贡献,取得了令人瞩目的成绩。 2007年,全国教育事业发展统计数据显示,我国民办高校297所,其中,民办本科院校 40多所;在校生163. 07万人,其中,本科生 21.12万人,专科生141. 94万人,另有其他形式教育的学生22. 36万人;独立学院318所, 在校生186. 62万人,其中,本科生165. 68万人,专科生20. 94万人,另有其他形式教育的学生0.87万人。民办高校作为改革开放后的新生事物,在发展过程中存在着不少需要解决的问题。虽然,如《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》等法律法规的颁布实施,解决了民办高校的师生与公立高校的平等法律地位、管理体制等问题,但还有不少待完善的地方,有些问题解决起来,没有足够的法律依据。例如, 2006年, 江西省两所民办技术学院的大学生文凭不被承认;2007年,安徽某学院成教院因数字媒体专业多招生,造成学校无法给多招收的这部分学生发放数字媒体专业证书,并在没有经过学生同意的情况下,校方私自修改学生所学专业…… 这些教育纠纷,如果处理不好会最终导致群体性的恶性事件。对民办高校办学过程中出现的一些矛盾,教育法律关系中如何界定, 值得探究。因为教育法律关系极为多样与繁杂,学校与学生间发生的法律关系仅是学校法律关系中的一种,在具体的情况下,它有可能是教育民事法律关系,也有可能是教育行政法律关系,更有可能成为教育诉讼法律关系。要搞清这种关系,就要明确民办高校是否如公立高校一样,是不是也具有行政法律主体地位。
一、民办高校的行政主体资格民办高等学校,指除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织以及公民个人,自筹资金而设立的高等学历教育的教育机构。 2003年9月,我国正式施行《中华人民共和国民办教育促进法》,国家从法律角度对民办教育进行了一系列的明确规定。以此为依据,作为我国民办教育重要组成部分的民办高校也拥有了法律意义上的与公办高校的同等地位, 即民办高校也享受在法律法规授权下对学生行使处分、奖励及颁发毕业证书的权力。储宏启先生认为,学校的行政管理与行政机关的“行政管理”有区别,前者是“私人行政”,是一般社会组织对其内部事务的组织和管理,带有勤务性质;而后者是“公共行政”, 是国家行政部门基于公共利益对公共事务的组织和管理。学校行使的教育权是一种国家权力,是国家行政权的组成部分。民办高校与公立高校一样,对学生的组织和管理根本目的在于保障教育活动的顺利开展,以实现其为国家和社会培养造就合格人才的办学宗旨。因此,从根本上说,学校对学生的管理是为了国家和社会的公共利益,并非为了学校自身的利益。虽然非义务教育阶段民办高校的收费制、自筹资金自负盈亏制和市场运行机制,使其事业性冠之以产业的特征,但是我国的《教育法》与《民办教育促进法》对此均有明确的规定:民办高校办学不得以盈利为目的,必须为了社会的公共利益。因此,民办高校管理学生的最大受益者是社会而非学校本身。学校是现行教育制度的执行者、实施者, 而教育制度的执行与实施正是我国教育行政的重要内容。在这种情况下,学校与学生处于不平等的法律地位,学校是授权性行政主体, 行使法律、法规赋予的行政权,如对学生颁发毕业证书、因违反校规校纪予以处分等;学生则是行政相对人,受校方行政行为的约束。因此,我们认为,民办高校对学生的管理是为实施国家的教育制度而进行的管理,从本质上看,它就是行政法学上所谈的公共行政。
二、民办高校与学生之间行政法律关系的现状民办高校在办学初期,由于各种条件的限制,教育资源极其有限,在和学生的关系上往往采取“宽进宽出”的做法,学生的学习结果交由国家去审核(自考、学历文凭考试等),而对学生的管理,则往往是“看起来很严厉,实际上很溺爱。”有的学校为了解决生存危机,甚至不惜做虚假宣传:“一切为了学生,为了一切学生,为了学生一切”,这是一所民办大学的招生口号,但是学生却把它改为“一切为了学生的 ‘钱’,为了一切学生的‘钱’,为了学生一切的 ‘钱’”,很是讽刺。随着国家政策的扶持及民办高校自身的滚动发展,一些民办学校逐渐做大做强,“进入国家统招计划、升格为本科”,摇身一变也成为 “和公办高校一样”,但实质上初期产业性特征却没有改变。我们通过审视和定位民办高校与在校大学生的关系,就可以发现,由于民办高校产业化的要求,内部管理中越来越多的问题开始暴露,一些做法不仅遭到了学生还有许多学者的质疑。要想进一步揭示双方内在关系的实质问题,就有必要对民办高校管理的一些现象进行深入理性地分析。 1.教育教学管理问题作为高校,其承担的主要责任就是教书育人,因此应该严格教学管理。但是,民办高校在教学管理上却往往表现出极大的随意性,以绝对行政管理者的身份行使权力。例如,对于考试作弊,众多高校在其校规中几乎无一例外地对考试作弊都有严厉处罚甚至剥夺学籍,不予发放毕业证的规定。但在具体执行时,却并不认真执行,让我们看这样一个事实:民办高校在学历文凭考试中,监考老师是各校互换的,因违纪率是要公布于外,于是,各民办高校形成默契,互相包庇。对于被省巡考抓住作弊的,无疑严厉处罚;对于被校际间监考抓住作弊的,则“大事化小,小事化无”。而在学校自己组织的考试中,时期不同处罚不同,关系不同处罚不同,花样翻新千变万化,管理的随意性可见一斑。分析产生这一问题的原因,一是他们缺乏教育管理经验,不知道如何用科学的规范的方式对学校进行管理,而更为重要的,是因为民法制建设资治文摘·管理版 2009.03 办高校的创办者不少是本着“教育产业”的目的而办学的,基于自身利益不按有关制度对学校实行认真管理。在这样的民办大学毕业的学生,难免出现使很多学生在花费了巨额的学费和生活费之后,并没有取得社会的公认,面临着起点歧视,家庭的支出和个人的努力与社会的承认并不对等的问题。 2.自主办学权问题《高等教育法》明确规定了高校(含民办高校)有“依法自主办学”和“按照章程自主管理”的权力。这种自主管理权,实际上是法律赋予民办学校为保证其目标实现而对其内部事务进行处置的“自由裁量权”。以上这些权力的行使,特别是在对外招生、学籍管理、颁发学业证书的行政行为行使时,只能也必须以学校名义进行。高等教育法虽给予了民办高校自主办学权,但却未对其权力给以必要的制约和限制,突出表现在以下两个方面: 第一,民办高校处分权的滥用问题。由于民办高校的管理思维未改变,因此民办高校便可以根据自制的规章进行处分。虽然这种处分看上去是符合校规的,但是实际上有违反上位法的可能。第二,民办高校校规有无法律法规依据以及这些校规的效力范围问题。按先行立法及规范性文件制定程序来说,民办高校依据高等教育法和教育部部颁规章的规定或授权是有权力制定自己的校规的,但是其位阶和效力显然均在法律法规规章之下,因此在制定校规时超越上位法做出某些不加限制的规定(如对人身权、资格的取得与丧失的限制等)显然是违法的。作为民办高校这样一个拥有实在权力的机构,其制定的校规一旦偏离了法治的轨道,就会出现很多不公平、不公正、不合理甚至不合法的事情。因为其规章制度的制定是校方的单方行为,既没有另一个主体———学生的民主参与,也没有规章制度制定的备案审查监督机制加以制约,从而使权力任意地扩大。有的民办高校更是硬性规定本校学生按人数 10%进行留级等,更是明显的违规。当民办高校以那些本身就存在瑕疵的规定来进行学校管理时,肯定不能起到公平、公正的作用,学生的合法权益就无法得到应有的有效保障。
三、应对策略的建议与思考 1.加强立法建设目前,我国教育方面的法律仅有六部,行政法规有十几部,而其余则是大量的行政规章和其他规范性文件。在制定法律时往往站在高校主体一边,对于受教育者的权利保障,法律上则有不少空白。对现行法律法规的解释也存在问题,由于《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》多为概括性条款,缺少相关的解释和具体措施,在实践中容易造成误解,不便操作。由于法律的滞后,民办高校越位擅自扩大权力,使各种侵害大学生权利的事件频繁发生。因此,作为立法机关和高等教育主管机关应当加强立法建设,并作好法律解释工作,注意高校和学生的权利、义务在形式和内容上的平衡性和一致性,注重对学生权利的尊重和保护。 2.加快机构机制的建立在加强立法建设的同时,笔者认为,也应当加大对民办高校自身制度的完善和内部争议机构的建立。 (1)听证和申诉机制的建立听证和申诉制度,不仅是两种比较可行的法律救济方式,同时也是体现民主监督的重要形式。听证在行政法上是指行政机关为了合理、有效地制定和实施行政决定公开举行利害关系人参加的听证会,广泛听取各方面意见, 以保证行政机关行政决定合理合法。现行的许多法律和行政法规以及中央和地方的很多政府部门,都制定了专门的听证程序或规则、办法,听证在诸多领域被广泛采用。在《教育行政处罚暂行实施办法》第二十七条中也明确规定,“当事人有听证的权利。”而《教育法》第四十二条规定,“大学生对行政处罚不满有申诉权。”教育部在2005年制定的新《规定》中, 更是将申诉制度固定化、程序化,其中第二十八条规定:“退学处理,由校长会议研究决定”、“退学的学生,由学校出具退学决定书并送交本人,同时报学校所在地省级教育行政部门备案。”第四十一条规定:“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式,支持和保障学生依法参与学校民主管理。”第六十一条规定:“学生对处分决定有异议的,在接到学校处分决定书之日起5个工作日内,可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉”等,都是建立申诉制度的法律依据。《普通高等学校学生管理规定》第六十条则要求:“学校应当成立学生申诉处理委员会, 受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。”民办高校之所以出现较多的问题,在很大程度上,是民办高校的学生不能通过合法的正常的渠道表达诉求所致。据调查,民办高校设立学生申诉委员会的寥寥无几,有些也是只有制度没有执行。 (2)协调监督机构的建立学校与学生间的法律关系比较复杂,牵涉很多问题,民办高校尤是如此。如何解决这些问题,国外的先进做法可以为我们提供有益的借鉴。德国是曾经产生“特别权力关系”说的发源国,经过多年的理论发展,开始越来越重视学生权利的尊重和保护。从早期的“教授治校型大学”(即校务会议由教授组织,教授有绝对权力,学生只是受教育者,毫无地位)向“群组大学”转变,并于1976年订立了《大学纲领法》。此法是适用于所有归属于各邦的高等学府的基本法,其确立了大学生为大学组织必要群体之一,与其他群体共同参与大学自治,使学生权利得到了司法的保障。日本也在处理此类问题时引入了司法审查制度。日本最高法院在1977年的“富山大学不承认学分事件” 中,采纳所谓“部分社会说”,认为法院可对大学与学生关系中部分内容进行审查。大陆法系对“特别关系权力”说做出修正的同时,英美法系国家也对大学的治理结构做出了积极的制度改进。美国法律规定,每一所大学都是法人,都有董事会监管。同时,还有监管系统的独特设计———每所大学都有一个校外董事会对学校事务进行监管,从而维护了学生的合法利益。而在英国的大学最高权力机构协议会和管理经营机构中均吸收学生代表参加,满足学生参与民主管理的要求。如果借鉴国外群组型大学的做法,有了学生参与的管理必定在一定程度上对保护学生的合法利益有所帮助。此外,作为被定位成公务法人、特别法人的高校在特殊行政法律关系下,如何强化自身法治化建设也尤为关键。在这一点上,华中科技大学则成立了“政策法规处”,其主要职能: 在学校领导下,与校内有关部处合作,修改完善有关内部政策、规章制度,协调、指导产业、后勤部处有关政策、规章工作等。这样的机构,从高校一方不仅可以解决自身的法律事务,使高校管理走向法治化,同时,也能够为学生通过合法的正常的渠道表达诉求,维护权益提供了必要的机构保障。
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