自从国家诞生，军队就作为国家机器存在。军队是一国赖以生存的武装力量，对军人特别是退役军人的安置事关国家安全、社会稳定，为历朝历代重视。现代军队体制下，军人服役期满，即可退出现役，给予优抚安置，但不保留现役军人身份，不享受工资待遇。宋朝实行“募兵制”，“一日为兵，终生为兵”，当军人遇到老弱病残时，该如何予以安置？面对“冗兵”造成的“冗费”，又该如何平衡？
宋朝统治者结合实际，探索出一套独具特色的退役军人安置政策，一定程度缓解了保障军人待遇和节约经费之间的矛盾，但由于宋朝“募兵制”和“养兵政策”固有的弊端，以及统治者的墨守成规，使得这一矛盾始终无法达到真正的平衡，“冗兵”“冗费”问题没有得到彻底解决。
退役军人安置问题的背景：从府兵制到募兵制的转变
退役军人的安置问题，在唐朝以前并不存在，它是伴随募兵制出现的。
1、府兵制的崩溃
唐朝以前实行府兵制，府兵制建立在均田制基础上，兵民合一，军人平时种地为民，农闲时训练，战时应征戍守打仗，任务完成后解甲归田，恢复为农民。既然不是职业军人，不专职从军打仗，就不存在退役问题；既然有自己的土地，有稳定的经济来源，也不用担心老弱病残后的生活来源。
但从唐朝中期开始，土地兼并日益严重，很多农民失去土地，均田制被破坏，加之战事频繁，兵役繁重，百姓不愿服兵役，士兵经常逃亡，导致府兵制崩溃，改由政府花钱招募人为兵，是为募兵制。
2、募兵制的发展
募兵制下，应募入伍是有工资的，是为职业军人。募兵制实行兵民分离，老百姓只管种地交赋税，军人只管拿工资训练打仗，政府招募军人的经费就源自老百姓上交的赋税。
相比府兵制，募兵制有两大优点：
一方面，广大农民可以从沉重的兵役解脱出来，专注耕种，有利于发展农业生产；另一方面，士兵无需劳作，只需专注训练、戍守和作战，还有工资拿，有利于提高军队士气和战斗力。
由此可见，募兵制取代府兵制，既由经济基础的变化所决定，又是社会分工的必然结果，是历史的进步，因此被后世沿袭使用。“唐自天宝以来，内外皆募兵也。”唐朝中后期之所以形成藩镇割据，其军事基础便是募兵制，即由各地节度使自行招募军队。
五代十国时期，募兵制完全确立了统治地位。当时全国四分五裂，政权更迭频繁，跟着谁打仗有饭吃、有钱拿、有前途可奔，士兵们就效忠于谁，很多实力将领之所以能割据一方，或者通过兵变夺取帝位，就是依靠募兵制下建立的军队，其后一直到清朝、民国，募兵制的统治地位始终没有动摇过。
退役军人安置问题的起因：募兵制下的养兵政策
1、养兵政策的发明
人有生老病死，军人也不例外。募兵制下的士兵是职业军人，当他们老、弱、病、残时，应该如何处置？军人靠打仗为生，缺乏谋生技能，一旦离开军队，往往积聚，化为流民，成为社会不稳定因素。
对这个问题，唐朝和五代十国都没有拿出人性化、制度化的解决措施，一旦军人老、弱、病、残，往往被一脚踢开，这种待遇使得职业军人时刻担心自己的养老问题，缺乏足够的安全感，自然也就没有忠诚度，五代十国时兵变频繁，跟政府没有妥善解决退役军人问题有很大关系。
赵匡胤生活在五代十国，在后汉末年应募入伍，并成长为军队高级将领，后来发动陈桥兵变夺权，本人就是募兵制的“受益者”，对五代十国的军队风气有着深刻认识，也深知军队稳定的重要性。赵匡胤建立宋朝后，除了加强对军队的控制，还建立了一项“养兵政策”，每逢饥岁荒年，很多百姓变成无业流民，政府花钱招募大量流民为兵，一来将流民招入军队，发放工资，可以避免他们无法谋生，揭竿而起；二来宋初军队数量不足，可以有效补充兵员，算得上一举两得，被后人认为是“可以利百代”。
2、养兵政策的弊端
赵匡胤的后代继承他的“养兵”政策，大量招募失业或无业游民为兵，比如宋神宗熙宁二年（1069年），朝廷为解决河北饥荒导致的流民问题，下诏“京东路招募河北流民，招致教阅厢军二十指挥，以忠果为额”，一次就多达1万人，而北宋时灾荒频繁，招募的士兵数量可想而知。
赵匡胤的养兵政策在宋初是可行的，因为宋初统一战争需要不断补充兵员，但到了承平年代，这一政策的弊端就逐渐显现出来。随着养兵政策的推行，导致最直接的后果就是军队人数不断膨胀，军费支出不断增长，“冗兵”、“冗费”现象日益突出。北宋的禁军人数，宋太祖时约为20万人，宋太宗时增长到36万人，宋真宗时达到44万人，宋仁宗时急剧增长到83万人，如果加上厢军等部队，这个数字高达125万人，养兵费用在宋朝全年经费开支中的比例最高时能占到80%以上，令人咋舌。
宋朝安置退役军人的措施：保障待遇，安抚军心，促进稳定
面对沉重的“冗兵”、“冗费”负担，很多有识之士呼吁“裁汰老弱”，将战斗力差的老、弱、病、残从禁军中淘汰出去，让其退出现役。那么，这些被“退出现役”的军人该如何安置？宋朝经过长期实践，形成了以“剩员”制度为核心的安置政策，总的指导思想是“保障待遇、安抚军心、促进稳定”。
一、保留军籍，充作“剩员”，薪水减半，发挥余热。
什么叫“剩员”？顾名思义，就是“剩下的人员”，意思跟“冗员”（冗余的人员）差不多。
正常来说，既然是“剩下的冗余人员”，就应该直接淘汰，才能有效解决“冗员”、“冗费”问题，但宋朝实行“养兵”政策，本身就有给无业流民一口饭吃，维持社会稳定的考虑，因此不可能将大量老弱病残的军人直接开除出军队，放任不管，徒增隐患，“剩员”就是安置退役军人最重要的途径。
剩员制度是赵匡胤发明的。早在建国伊始的建隆二年五月，赵匡胤就下令：
“殿前、侍卫司及诸州长吏阅所部兵，骁勇者升其籍，老弱怯懦者去之。初置剩员，以处退兵。”
赵匡胤一方面选拔强壮骁勇的士兵升入上军，列为精锐；另一方面，将老弱怯懦、不符合禁军标准的士兵，入“剩员”作为安置措施。可见，他设置“剩员”的初衷，就是安置“被退役”的不合格士兵。这项制度被后来的皇帝继承，比如大中祥符五年七月，真宗曾下诏“缘边禁兵老病当停者，诏隶本州剩员”，意思是沿边戍守的禁军中有老弱病残，应该退役的，转隶到所在州的“剩员”中。
按照宋朝制度，宋朝禁军、厢军中的普通士兵，年龄达到60岁；十将、将虞候、承局和押官这类低级将校，年龄达到65岁，或者不到退休年龄，身体有疾病，无法胜任戍守、征伐的，都要充作“剩员”。充作“剩员”的士兵虽然退出了战斗序列，但还是领薪水的，薪水是原来的一半。
既然拿工资，就不能闲着，否则就是浪费财政开支。宋朝的“剩员”主要承担以下任务：
1、从事官府、军队的各种杂役。
宋朝官僚机构臃肿，各级政府机关的办公、仓储、祭祀和军队的兵营、粮草料场等场所，都需要大量人手从事值班、巡逻、打扫卫生等杂务，很多时候都由“剩员”承担。这些工作毫无技术含量，看起来有些“大材小用”，但总比安排禁军、厢军的正式士兵服役好的多。
宋朝史料中有大量使用“剩员”从事杂役的记载，比如宋真宗大中祥符三年下诏“裁造院于步兵司抽剩员二十人巡宿看管官物，递相觉察，每季一替。”仅仅是负责裁缝官服的机构就能抽调二十名“剩员”从事巡逻、看管等杂役，那些掌握重要权力和物资的机关就更不用说了。
2、负责宫观、寺庙、园苑的维护。
从宋真宗时期开始，宋朝在全国各地修建了大量宫观、寺庙、园苑，这些场所都是国有资产，建造需要大量人财物力，建好之后还需要大量杂役人员负责维护，很多“剩员”就被安排从事此项工作。
根据《东京梦华录》等史料记载，仅开封一地的宫观园苑就有“厢军、禁军剩员十指挥”，将近5000名退役军人服役，负责大量宫观园苑的杂役事务，其他地方州县的情况也大体类似。
3、充当达官贵人的随从侍卫。
宋朝的皇族宗室和权贵高官派头很大，每次出行都要前呼后拥，带领一大帮侍卫随从，显得自己与众不同。这些随从本该由他们自己负责招募，但宋朝优遇皇室士大夫，凡是一定级别以上的官员，朝廷会从在京厢军甚至禁军中抽调士兵为他们充当侍卫，算是一种特殊待遇。
后来，由于“剩员”数量众多，朝廷就改差派退役军人充当此任，配备随从的官员级别也随之降低。宋仁宗时，谏院很搞笑地向皇帝抱怨说本院谏官出行，随从太少，只有两个人，声势不够壮大，不足以彰显谏官的特殊地位甚至“有辱国体”，老好人宋仁宗便给每名谏官增配了两名“剩员”充作随从。
4、轮番更戍或重登战场作战。
士兵一旦进入“剩员”，就完全退出战斗序列，不再从事军务，但特殊情况下，有的“剩员”会被补回禁军或厢军部队，或者派往边疆地区轮番更戍，或者派上战场打仗，就好比现在的退役军人，一旦爆发战争国家征召，就可以重拾钢枪，成为服役军人。靖康之耻前夕，由于缺少勤王之师，位于开封的殿前司的剩员”就被临时武装起来，派上战场。当然，这种情况是很少的。
二、遣返归农，回乡种田，享受补贴，减免赋税。
除了充作“剩员”者，宋朝还鼓励有意愿、有劳动能力的士兵提前退出现役，回乡种田。
宋神宗熙宁四年七月，下诏规定“拣诸路小分年四十五以下胜甲者，升以为大分，五十已上愿为民者听。”也就是说，“剩员”中45岁以下、能胜任军事任务的军人，可以留在军队，领全额工资；50岁以上的士兵，自己愿意返乡为民的，可以遣返归农，回乡种田。
对彻底退出现役、返乡种田的士兵，朝廷以粮食的形式发放一次性补贴；对立有军功、身体残疾或者回乡后死亡的退役军人，朝廷还允许他们及其家人垦荒耕种，免除其赋税差役。
3、削除军籍，强制退役，妥善安置，保障生活。
对不能充作“剩员”，又不愿回乡种田的老弱病残军人，政府会削除其军籍，强制退役。当然，政府会采取措施保障这些退役军人的基本待遇，帮助他们适应新生活，如宋神宗实行改革变法，淘汰冗兵，对强制退役的军人，“先为缮新其居室，给迁徙费”，给他们新建或修缮住所，再给一笔搬家费。
有的退役军人严重残疾，又无家可归，一旦离开军队便无法谋生，沦为乞丐，境况极惨。针对这种情况，政府会要求原所在部队负责收养，保障其基本生活，不能一脚踢开，任其自生自灭。
宋朝安置退役军人的得失：保障了军人待遇，加剧了冗兵冗费
一、宋朝安置退役军人的积极效果
1、保障了退役军人待遇，稳定了军队人心。
宋朝退役军人安置的各项措施中，最经常使用的是“剩员”。在“剩员”制度下，退役军人保留军籍，领取原薪水的一半，仍有稳定的工资收入作为生活来源，有助于保障退役军人的待遇，也有助于解除正在服役军人对自己老弱病残的后顾之忧，有利于稳定军心，鼓舞士气。
2、加强了退役军人控制，促进了社会稳定。
如果大量军人彻底退出现役，又没有得到妥善安置，缺乏稳定的收入来源，生活无法得到保障，很容易引发对朝廷的不满，甚至聚集山林，沦为盗贼强人，成为极大的不稳定因素。宋朝实行“剩员”制度，将大量老弱病残的退役军人保留在军队管辖范围内，有利于加强对他们的控制，促进社会稳定。
3、减轻了百姓负担，解放了农业劳动力。
宋朝起初实行差役法，安排有田产的百姓轮流当差，从事官府杂役；后来又实行募役法，专门招募人员从事杂役。差役法弊端十分明显，不仅增加了百姓负担，还占用了大量劳动力，影响农业生产。宋朝使用“剩员”代替百姓从事杂役，一定程度上可以减轻百姓负担，解放劳动力，有助于发展生产。
二、宋朝安置退役军人的消极影响
尽管宋朝退役军人的安置措施有诸多积极效果，但这些效果只是在一定程度上、一定范围内取得的，不能过高估计，真正执行起来往往大打折扣，造成了一些消极影响。
1、加重了财政负担，加剧“冗费”。
安置退役军人的“剩员”制度是宋朝独创，实际上是一种“准退役”状态，大量老弱病残的军人退役后，仍保留军籍，而不是削除军籍，返乡为民，他们领受原军俸的一半，有的甚至可以领取全额，虽然比正式服役期间减少一半，但相比他们所能做出的贡献，仍然是财政上的一大负担。可以说，宋朝实行的“剩员”制度实质是一种“利益交换”，用金钱买稳定，必然加剧财政负担。
2、加大了改革阻力，加剧“冗兵”。
宋朝的“剩员”制度下，对“剩员”人数没有定额，只要不胜任在禁军或厢军服役，就可以进入“剩员”，因此造成大量老弱病残的退役军人滞留军营。根据史料统计显示，宋神宗以前，宋朝“剩员”人数占禁军、厢军总人数的比例，至少在10%以上，最多时总人数超过10万人，这无疑是“冗兵”的一大表现。
对退役军人的优待保障政策，加大了改革阻力。宋仁宗皇祐年间，枢密使庞籍曾上书建议裁减冗兵，淘汰剩员，却遭到文臣士大夫和军队将领的一致反对，认为“兵皆习弓刀，不乐归农，一旦失衣粮，必散之闾阎，相聚为盗贼。上亦疑焉。”一道合理化建议却遭到众多反对，改革阻力可想而知。
直到宋神宗时期，宋朝才制定了“剩员”限额，并成立专门机构对“剩员”进行管理，该淘汰淘汰，该服劳役服劳役，稍微平衡了保障退役军人待遇和节约财政经费之间的矛盾。但这一矛盾始终未能得到比较完善的解决，也难怪到南宋时，宋宁宗会发出感慨：“州县之力，困于养退兵矣”。
结语
宋朝实行“募兵制”和“养兵政策”，带来了退役军人安置问题。针对这一问题，宋朝实行以“剩员”制度为核心的退役军人安置政策，一定程度上起到了稳定军心、促进稳定的积极效果。与此同时，这些安置政策也加剧了政府的财政负担，宋朝统治者一直努力在保障退役军人待遇和节约财政经费之间寻求平衡，但安于现状、追求稳定的苟且心理，让他们难以彻底改革，导致冗兵冗费成为无法克服的顽症痼疾，一直伴随到宋朝灭亡。宋朝安置退役军人政策的得失，值得我们借鉴和汲取。