近期,随着社区矫正法三审的临近,围绕社区矫正立法问题各地讨论也如火如荼,但讨论多围绕社区矫正机构性质、社区矫正是否需要配警、社区矫正机构职权、社区矫正工作者保障等进行讨论,但鲜有文章讨论社区矫正主体。
作为一部法律,主体问题无疑十分重要,主体是明确职责界限的前提与基础。
一、社区矫正主体是单主体还是多主体?
笔者认为,社区矫正应该是类似刑事诉讼的主体一样,是多主体参与,多主体配合的一部法律。社区矫正法并非社区矫正管理法,并非只是规定社区矫正具体执行主体,而是应当包括决定机关、执行机关、监督机关以及其他参与者在内的一个全面的法律。无论是原来的社区矫正实施办法,还是社区矫正法二审稿,其实均是体现这一观点:
如《社区矫正实施办法》
第二条:司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作。
人民法院对符合社区矫正适用条件的被告人、罪犯依法作出判决、裁定或者决定。
人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。
公安机关对违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员及时依法处理。
第三条县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。
社会工作者和志愿者在社区矫正机构的组织指导下参与社区矫正工作。
有关部门、村(居)民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等协助社区矫正机构进行社区矫正。
社区矫正法二审稿第八条,国务院司法行政部门主管全国的社区矫正工作。县级以上地方人民政府司法行政部门主管本行政区域内的社区矫正工作。
人民法院、人民检察院、公安机关和其他有关部门(劳动和社会保障部门、民政部门)依照各自职责,分工负责、互相配合、互相制约,依法做好社区矫正工作。
人民检察院依法对社区矫正工作实行法律监督。
乡镇以上地方人民政府根据需要设立社区矫正委员会,负责组织、协调、指导本行政区域内的社区矫正工作。
可见,社区矫正是一个多主体参与的工作,需要各个参与主体相互配合相互支持。鉴于此,确需要一个协调机制,矫正法草案中基于此设立社区矫正委员会,但由于社区矫正机构本级为县级以上司法局才设立,同时决定机关、检察机关也均为县级以上才有,委员会设立在乡镇起不到实质的协调指导作用,会造成委员会的作用虚化,笔者建议社区矫正委员会应设立在县级以上。
二、社区矫正机构是什么机构?
社区矫正机构一词,在法律中出现应该是在刑事诉讼法中,根据刑诉法第二百六十九条 对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行。据此,社区矫正机构应该是社区矫正的执行机关,二审稿草案也支持了该观点,社区矫正法二审稿第九条 县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构,作为社区矫正的执行机关。
但据此带来疑问之一:既然刑事诉讼法将社区矫正机构作为社区矫正的法定执行机关,社区矫正机构应理解为独立的机构,而二审稿却含糊采用根据需要设置社区矫正机构,试问,没有社区矫正机构的,社区矫正由何机构执行?是否会有违刑事诉讼法?
同时,作为社区矫正机构,应理解为类似目前社区矫正管理局、社区矫正支队等类似的相对独立机构,为独立法人,但目前社区矫正队伍全国相对凌乱,队伍参差不齐,县级以上从事社区矫正有社区矫正管理局、社区矫正大队,也有社区矫正科、社区矫正股,后两者显然不能称为是社区矫正机构,试问,法律通过后,社区矫正科、社区矫正股等不能称为社区矫正机构,在这些地方社区矫正由谁负责执行?是否需要法律对过渡期即没有设立社区矫正机构前,如何实施问题进行规定,否则法律通过实施之日即导致执行主体缺失。笔者认为作为司法行政机关,也应借助此次立法契机,积极推进各级社区矫正机构建设,推动把机构建起来,队伍拉起来,并以此为契机实现社区矫正执行的机构统一、场所统一、人员统一、服装统一、装备统一。
三、二审稿中关于多主体责任中问题
目前,实务届对于二审稿最大的反对声之一认为责权不对等。造成责权不对等的原因很多,笔者认为最重要的有两条:
一是对于职责界定不够明确,虽然实施办法和衔接配合办法对于公、检、法、监狱等在社区矫正衔接配合中各自职责有明确规定,但现实不少地方执行却并不理想,但鲜有法院、公安机关、监狱等因为社区矫正工作被问责处理,而部门衔接不畅最终兜底的却成了社区矫正机构的四处奔波,疲于协调、四处受气;
二是检察系统的不断加码的检察监督,上级出于控制重新犯罪下的层层管理加码,层层责任施压,造成了目前不少地方高压管控模式下人力与实际需求的严重矛盾,实际有限的控制手段与管控的要求严重矛盾。
笔者认为,要解决此问题,必须要清楚界定权责问题,对于二审稿,笔者认为以下几处需要完善:
一是这对于第十四条, 社区矫正机构工作人员应当严格遵守宪法和法律,忠于职守,严守纪律,清正廉洁。
此条为规定职责的总体要求,笔者认为此处不能仅仅强调社区矫正机构工作人员应当遵守,应当要明确是所有社区矫正主体,尤其是决定机关、检察机关、公安机关、监狱等都必须遵守。所以笔者建议将该条修改为“公安机关、检察院、法院、监狱以及社区矫正机构工作人员在行使社区矫正相关职责时 应当严格遵守宪法和法律,忠于职守,严守纪律,清正廉洁。
”。以凸显次责不仅仅社区矫正机构一家的责任,增强公安机关、法院、检察机关、监狱在履行社区矫正工作中的责任感、使命感。
二是对于第六十二条, 社区矫正机构工作人员和其他国家工作人员有下列行为之一的,应当给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)利用职务或者工作便利索取、收受贿赂;
(二)不履行或者不正确履行职责;
(三)体罚、虐待社区矫正对象,或者违反法律规定限制或者变相限制社区矫正对象的人身自由;
(四)泄露社区矫正工作秘密或者其他依法应当保密的信息;
(五)对依法申诉、控告或者检举的社区矫正对象进行压制、打击报复;
(六)其他违纪违法行为。
建议修改为“公安机关、人民法院、人民检察院、监狱、 社区矫正机构工作人员和其他国家工作人员有下列行为之一的,应当给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:”
现实中,社区矫正机构实务工作者之所以如此反对声之大,一个重要原因就在于各部门在衔接配合的不畅通,如部分法院法律文书不及时出具、提请收监不及时裁决、提请公安机关治安管理处罚不能及时处置,执行收监监狱不配合等诸多问题,造成社区矫正机构时常出现不应有的难题,造成工作的时常被动。
虽然二审稿中 社区矫正机构工作人员和其他国家工作人员,其他国家工作人员事实上也包括了公安机关、人民法院、人民检察院、监狱等部门工作人员,但笔者认为,法律不应仅仅凸显社区矫正机构工作人员,让人误以为责任主体是社区矫正机构工作人员,应清楚表述为“ 公安机关、人民法院、人民检察院、监狱、 社区矫正机构工作人员和其他国家工作人员有下列行为之一的,应当给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:”,以彰显在社区矫正工作中责权一致、责任一致。
同时,基于此,各地社区矫正机构也应下级机构层层松绑,而不能层层加码,切实按照法无明文规定不可为,法无明文规定我不为的原则给自己瘦身,给自己减负,做好法律赋予的职责,不额外增加法律未规定的动作。
检察机关也应合理区分各部门在社区矫正中的职责界限,不应只监督社区矫正执行机构,不应过于强调社区矫正机构能力范围内实现不了,遇见不到的控制重新犯罪的要求,应合理界定社区矫正对象重新犯罪与各个社区矫正机构参与主体责任履行的关系,不过度吹毛求疵,构建人员队伍机制不完善下的一定的容错机制。 同时监督应包括各个社区矫正参与主体,平等监督、公平监督、依法监督公安机关、人民法院、监狱等部门在社区矫正工作中的违法行为,以此促动各部门在社区矫正工作的密切合作,推动社区矫正工作更加健康顺畅的发展。
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