此文原载《国土资源》2004年第7期
矿地使用权和矿区土地复垦是两个不同的概念，如果探究其中的联系，则要从矿地使用权的取得、该使用权与地上权、农地权的关系及处理这一链条来考察。我国现行《矿产资源法》对矿业用地未作明确规定，只在《矿产资源法实施细则》中原则作出使用土地按有关法律法规办理的要求。这一方面使矿地使用权取得无法可依，造成矿业管理秩序的混乱，另一方面由于矿地使用权取得方式的不同，占有使用权和后续复垦义务的不明确，或者管理权限含混给采矿后的矿区土地复垦带来隐患，这无疑是我国矿区土地复垦率低的原因之一。本文旨在通过对矿地使用权与相邻权的分析，借鉴国外通行的办法，结合我国矿业权管理实际提出在矿产资源法修改中加入有关矿地使用权的内容，统筹矿区土地复垦规划，促进矿区土地复垦工作开展的建议。
1 矿地使用权的取得
矿地，顾名思义是埋有矿产资源的土地。在矿地实施勘探、开采作业必然要使用土地，由于现行矿业权中仅包括地下使用权，并不包括地表的使用权，故欲合法地使用土地，就必须再取得以地表为客体的土地使用权，即为国有土地或集体土地的地表，其存续期限视矿业权的需要而定。显然，在我国土地使用权与矿业权分属不同权利利益主体的情况下，出现法律冲突在所难免。
1.1 土地使用权
“土地使用权”有泛指、专指之说。专指的“土地使用权”，属于物权，包括以行政划拨、有偿出让、转让为主要取得方式的国有土地使用权；以申请—审批方式取得的集体土地使用权；排他性使用国有或集体所有土地的承包经营权以及以民法规定的相邻关系为原则而取得的土地使用权，诸如取水、排水、通行的权利等。泛指的“土地使用权”，即为一切依法或依合同使用他人土地的权利，也就是经济上的“土地使用”加法律上的“权利”。除包括以上物权性质的土地使用权外，还包括根据土地租赁、借用、承包经营等合同而取得的，按民法理论应当属于债权的土地使用权。包括依据土地租赁合同而取得的土地使用权；据借用合同而取得的土地使用权；根据承（转）包经营合同而取得的土地使用权。
1.2 矿地使用权
由于矿产资源的有限性及其产地的不可选择性，决定了矿地与一般工业用地有所不同。按照我国目前的法律法规要求，矿地使用权的取得主要有两种形式：申请—审批—授予和招（投）标—授予。申请—审批—授予，是指地勘或矿山企业向地质矿产主管部门提出探矿权、采矿权的申请，主管部门予以审查，对符合要求者予以登记，颁发探矿、采矿许可证。招（投）标—授予，是指在无探矿权、采矿权设定的“空白区”，如果国家急于出让探矿权、采矿权或为解决某些勘查、开发的技术难题或有多个申请者时，发出招标书，选定中标人，为其颁发探矿或采矿许可证。问题是矿地使用权的取得还要涉及到土地所有权，在目前土地所有权分属国家和集体的情况下，其使用权的取得要视不同情况分别对待。
矿产藏于国有土地上时，矿产和土地所有权同属一个主体，探矿权或采矿权人在国土管理部门办理土地使用权出让及登记手续，领取土地使用权证，取得土地使用权。难点在于矿产藏于集体所有的土地上时的处理，计划经济时期，国家可以将该幅土地征为国有，然后由国有土地管理部门将土地使用权出让给探矿权或采矿权人，探矿权或采矿权人支付土地使用权出让金。这种矿地使用权伴随探矿权或采矿权的设立而生，随着矿地面积的减少而部分消灭，最终与探矿权或采矿权一同终止。矿地使用权与探矿权或采矿权虽然分别取得，各自独立，但主体同为一人，行使起来不会产生纠纷。矿产藏于集体土地上时，这类土地可能是通过“四荒”（荒山、荒坡、荒滩、荒沟）使用权的拍卖取得的，也可能是根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》取得的承包地，这些集体所有，使用权分属不同主体的土地，欲取得矿地使用权的单位或个人必须得到土地所有权人和使用权人的同意，同时申请因土地相邻而产生的使用邻地的权利。
目前，我国探矿权用地基本是无偿的，只在重型山地工程如钻探、槽探、洞探等活动造成较大地表破坏时才对长期占有使用权人予以补偿。采矿用地按时间划分，1986年以前开办的矿山均是无偿划拨的，或者国家以低廉的价格征用农民集体土地，然后再划拨给矿山企业；1986年以后，采矿企业用地形式多样化，划拨、出让、承租、入股等。由于采矿企业占用土地权属不清，形式不一，造成土地复垦责任与义务的脱节、投资与收益分配的争议。计划经济时期，采矿企业无偿占有使用土地，产品被调拨或低价供应下游产业，企业无积累，矿山土地遭破坏、生产闭坑后的复垦往往无人过问；大规模矿业开发后，由于管理滞后，加上复垦投资收益的不明确，导致矿区土地复垦欠债更大。
2 矿地使用权与相邻关系的处理
矿产的勘探与开发除涉及上述提到的农村承包地、四荒地外，还可能涉及林区、草原畜牧区、重要建筑构筑物等，这些分别以地表的不同部位为自己的客体，能同时存在。在它们并存期间，仅仅发生相邻关系或一般的物权关系，不产生其他效力冲突。当申请矿地使用权时与相邻客体发生不可避免的冲突。为讨论清楚，这里将林区、草原畜牧区、重要建筑构筑物等使用权归为地上权，将土地承包经营权、“四荒”土地使用权归为农用权。
2.1 矿地使用权与地上权
这部分土地基本是国有的，我国《森林法》规定，森林资源属于国家所有，森林、林木、林地的所有者和使用的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。在林地内进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。
我国《草原法》规定，草原属于国家所有，即全民所有，全民所有的草原，可以固定给集体长期使用。全民所有的草原、集体所有的草原和集体长期固定使用的全民所有的草原，可以由集体或者个人承包从事畜牧业生产。草原的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。国家建设征用集体所有的草原，按照《国家建设征用土地条例》的规定办理。严格保护草原植被，禁止开垦和破坏。在草原上割灌木、挖药材、挖野生植物、刮碱土、拉肥土等，必须经草原使用者同意，报乡级或者县级人民政府批准，在指定的范围内进行，并做到随挖随填，保留一部分植物和母株。
重要建筑物构筑物如桥涵、公路用地一样，基本是按照国家建设需要根据《国家建设征用土地条例》的规定征用农村集体土地。
在上述土地上申请矿产的勘探与采矿，均是地上权先成立，矿地使用权后产生。一旦发生矿地使用权须占用存在地上权的地表时，一般由地上权人与矿地使用权人协商解决。双方协商一致，终止地上权，改设矿地使用权，矿地使用权人赔偿地上权人的损失，法律应予承认。在重要建设区域，未经国务院授权的有关主管部门同意矿地使用权不得取代地上权。当然，如果国计民生、国家战略利益决定，矿地使用权必须产生，占用存有地上权的地表，那么地上权必须终止，矿地使用权取而代之，效力优先。
2.2 矿地使用权与农用权
2003年3月1日开始实施的《农村土地承包法》明确，农村土地承包后，土地的所有权性质不变。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定；国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。对荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地使用权，《农村土地承包法》也明确了可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营；经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。
这时农用权与矿地使用权的客体在土地的不同部位，二权有并存的可能。无论二权的客体是否呈上下排列结构，二权或者为物权之间的一般关系，或者为相邻关系，无谁的效力优先问题。如果勘探、开采作业须占用农户承包或拍买人经营的土地，按照《农村土地承包法》的规定必须征得现行土地使用权人的同意，在保证履行相关法律义务和政府有关部门监督下，采取双方协商一致的经营使用权转让方式由农用权转为矿地使用权，并向农用权人支付损害赔偿金。倘若农用权人不同意终止农用权，或者发包人不同意终止土地承包经营权，上述结果就不会发生。因此，不存在法定的矿地使用权优先于农用权的规则。但是，如果国计民生、国家战略利益决定，矿区或工作区必须占用农户承包的或拍买人经营的土地，那么，不论农用权人是否同意，发包人是否准许，农用权必须终止，矿地使用权具有优先的效力。当然，矿地使用权人必须如数缴付土地使用权出让金和赔偿金。
3 国外矿地使用权的取得
传统上，在各国的矿业立法中，尽管存在着土地所有权和矿产管理方面的差异，但其宗旨均倾向于矿地使用权优于其他形式的土地使用权。表现在：通过矿业立法，赋予矿地使用权人在许可证范围内进行施工作业、建筑必要设施和在周边土地通行。若矿地使用权人与原土地使用权人（有法律规定的土著人居住区除外）不能就补偿问题达成协议，矿地使用权人可以向法庭申请裁决，按法庭决定的数额将补偿费交给法庭后，无论原土地使用权人同意与否，即可开展工作；矿地使用权人不补偿由于矿业经营或因知道有矿存在而使土地增值的部分；与其权利对应的是要求矿地申请人满足环境恢复、土地复垦的规定。下面介绍几个矿业大国的矿地使用权管理情况。
南非：1994年4月颁布的《矿法》规定，国有土地中的矿产所有权归国家所有；向私人转让的国有土地，国家保留了宝石所有权，其他为土地所有者所有；传统的私人土地中的矿产归土地所有者所有。无论是公司还是个人，要进行矿产的勘探和开发，除有合法的矿产所有权外，还必须得到南非矿产能源部颁发的勘探和采矿许可证。勘探许可证，有效期为12个月，期满前1个月，可提交书面申请换取新的勘探许可证。采矿许可证获得者原则上享有地表和水的使用权，但要向土地所有者支付权利金和补偿金，对公有土地需缴纳不超过5%的可协商的权利金；对私人土地需双方协商缴纳一定数额的补偿金，无法达成协议时根据《仲裁法》裁定。
加拿大：矿产资源属联邦和省两级所有，西北及有空地区矿产资源、大陆架资源和铀矿资源属于联邦所有。土地既有联邦所有，也有省所有，还有相当一部分属于社区或私人所有。在联邦所有的土地上勘探、开采，矿业权人要与土地所有者谈判，达成协议，如在三个月内无法达成协议，可申请政府协调。公司为了获得土地准入，要同当地居民进行复杂的谈判。政府为了说服土地所有者让出土地，有的还要将权利金收入分一部分给土地所有者。法律规定，公司申请采矿权时，必须同时提供矿区环境评价报告和矿山闭坑复垦环境恢复方案。由政府环境、资源等有关主管部门共同组织专家论证，在矿山环境评价报告与闭坑复垦方案通过后，公司必须严格执行。
澳大利亚：所有的国有土地均可通过法律规定的程序申请或租得勘查或开采的土地使用权；国家公园、国有森林、木材保留地、水源保留地、土著居民后裔保留地除少部分以外，是不允许授予采矿租约或一般用途的租约的；海滩、海床、国内可通航水域下的土地及保留下来的作为城市区域的土地，经公共事务部长的书面许可才能进行有条件和期限的采矿；在私人土地上采矿要经所有人和占用人的书面同意达成协议。《澳大利亚矿业法》规定，如果在某一特定区域内进行大规模的采矿，公共事务部长要在《政府公报》上发布通告，宣布位于通告规定区域的土地，不得再提出勘探许可证申请或授予勘探许可证。为便于地表采矿作业，采矿承租人需对地表申请取得一般目的租约，以达到对土地的排他性占有，安装、放置和操作与采矿作业有关的机械；放置从上述采矿租约所授予的土地中得到的矿物或矿渣；将土地用于与采矿作业直接相关的其他目的。
美国：按照美国矿业法，对可租用矿产，要取得公有土地上的煤、油气、油页岩、硬沥青、磷酸盐、钾盐和钠的采矿权，必须持有内政部颁发的执照和许可证，并与土地管理局签订租约，履行租约条款（包括支付各种款项，在取得土地使用权的公有土地上必须从事勘查和开发，保护资源和环境等）。在既得土地中，要获得采矿许可证，必须首先获得土地管理局授予的租矿权与公有土地的使用权（指用在架设管线、道路、电路等的许可权）。要获得非竞争性或优先权租约，在拥有勘查许可证的情况下，在土地中必须发现“有价值的矿床”，即能够证明存在“商业储量”。在收到优先权租约申请书以后，土地管理局授权的官员，在地质调查所矿山督察员的帮助下，将进行技术检查和环境分析。在租约出租之前，内政部长将在受采矿影响的地区召开公众听证会，经过县办的报纸上连续登载3个星期后，租约才能被确定、发布，否则不能出售租约。
对可标定矿产，申请特许采矿权最基本的要求是，发现可以开采并可以销售获利的有价值的矿产。颁发最终的矿产登记的证书之前必须满足下列条件：按规定连续出版公布申请证明和公布声明；交讫捐税和规定费用；交讫购买资金。
采矿租约期满可申请延续，每20年延续申请一次。20年期满时，承租人必须收到续约通知后30天内提出意见，否则表示承租人同意续约上的承租项目。当勘查许可和采矿租约终止时可以解除土地租约。
法国：探矿权的取得包括3种情况，申请授予排他性勘探许可证，由地表权人或征得地表权人的同意向省长申请，若未经地表权人同意可由矿业部长批准并催告地表权人表示意见后进行。
4 明确矿地使用权的法律地位，推动矿区土地复垦的进程
目前，我国矿区土地复垦率只有10%左右，相对美国、德国、澳大利亚、俄罗斯等国家复垦率在80%以上有很大的差距。为加速我国矿区土地复垦的进程，借鉴国外的成功经验，应在如下几个方面寻求新的突破。
（1）明确矿地使用权的法律地位。在修改《中华人民共和国矿产资源法》过程中应明确矿地使用权的取得、使用程序，矿地占有使用者的权利与义务；明确矿地使用权与地上权、农地权的关系及协调机制。
（2）理顺矿区土地复垦投资与收益分配的关系。修改《土地复垦规定》，进一步强化“谁破坏、谁复垦、谁受益”的管理思想，理顺复垦投资与收益分配的关系，加快矿区土地复垦进程。
（3）总体规划，分类指导，有序推进矿区土地复垦工作的开展。我国待复垦矿区近400万公顷（6000万亩），而且还在以每年2万公顷（30万亩）的速度递增。按照平均投入2万元/亩左右，完成全国矿区土地复垦的投入即达1.2万亿元，如此大规模的投资活动，面对的又是各种各样的待复垦土地，必须做好规划，统筹安排，协调各方面力量，有序推进。