如何理解公共事业管理主体的多元化

Question

如题所述

Answer 1

公共事业管理的方法，是公共事业管理主体联系公共事业管理客体并作用于公共事业管理客体的方式，是执行公共事业管理职能的手段，是实现公共事业管理目标和完成公共事业管理任务的途径。公共事业管理的方法是一个由多种方法或手段构成的方法体系，而要实施对各种公共事业客体的有效管理，就必须采用合理有效的方法，这是公共事业管理行为本身不可缺少的方面。当代公共事业管理的方法选择是与市场经济条件下政府社会管理职能和方式的基本取向和发展趋势密切相关的，因此，必须在把认识公共事业管理方法体系的基础上，把握当代公共事业管理管理方式的基本发展。

一、公共事业管理基本方法的概念和分类
在当代，随着公共事业的发展和社会科学技术的进步，公共事业管理的方法手段的内涵已发生了深刻的变化，以往单一的方法已成为丰富的方法体系。
1、公共事业管理方法的概念
随着社会的发展和进步，当代公共事业管理的内容已大大超过了以往，如在我国，不仅有传统的科、教、文、卫、体，以及传统的公用事业等，而且还包含了计划生育管理、环境保护等，尤其是，随着经济体制改革而深入的政府管理方式改革，对公共事业的管理正发生从对象本身的运行规律出发的变化，在方式方法上已从主要依靠直接的管理方式，凭借行政的方法管理，转向了直接与间接并存，多种方法综合发展。这样，当代公共事业管理基本方法的概念，相当程度上一是一个方法的体系。
因此，所谓公共事业管理方法，是公共事业管理者行使公共事业管理职能，实现管理目标的手段与途径的总称，是将公共事业管理者的管理行为有效地传导到管理对象上去以实现特定管理目标的各种中介环节的总和，这一中介包括各种物质技术条件、技术手段以及管理模式等。公共事业管理方法是一个丰富而复杂的方法系统。
2、公共事业管理方法的分类
在现代公共事业管理中，通常用的管理方法分类，是将公共事业管理的基本方法分为两大类：一类是刚性方法，一类是柔性方法。
所谓刚性方法，就是公共事业管理机构凭借其所拥有的特定权力，对公共事业对象所实施的强制性管理手段。公共事业管理的主体系统是公共权威，即政府部门等，因此，它拥有必须的权力实施强制性的管理。例如，在几乎所有的国家，由于水、电、煤气、公共交通、邮电通讯等是关系到公众基本生活的公共产品，因而不管是政府直接经营还是交由私营部门经营，但其价格都是由政府统一制定的或价格的变动必须通过政府批准；又如在我国，所有地下资源都属于国家财产，由国家行政部门统一管理和处置，其它任何部门和个人都无权处置，这样，地下资源就强制性地交由政府管理。必须注意的是，刚性方法不等于行政方法，只要是凭借权力带有强制性的管理手段，如法律手段、经济的等等都属于这一方法体系。使用强制性管理手段，必须有法律条文、行政规章等等强制性的法规作后盾。否则，强制性手段是无法实现的。
所谓柔性方法，主要是公共事业管理机构和管理人员采用说服、信息传播、解释、劝说等软的方式来进行管理。由于公共事业管理是与公众基本生活和公共利益密切相关的管理，是为公众提供公共服务的管理，它涉及到人们的共同利益，需要人们共同参与，柔性的方法也是符合管理的对象特点的基本方法，而且，在公共事业管理中，不仅有许多地方都要采用柔性手段，且越是中、低层的管理柔性手段使用的得越多，因而在现代公共事业管理中，相当程度上，柔性方法是主要的管理方法，也是一个国家公共事业管理水平高低的一个主要标志。
刚性管理方法和柔性管理方法不是对立的。在许多情况下根据需要，两者可以结合并用，或是柔性方法为主刚性方法为辅，或是刚性方法为主柔性方法为辅。具体地应采用哪种手段并以哪种手段，应根据实际情况，视公共问题和具体对象的性质、特点而定。
刚性方法和柔性方法各自都是一个方法体系，包含丰富的内容或形式。

二、刚性方法的主要形式
公共事业管理的刚性管理方法主要有以下诸种形式：
1、法律管理方法
公共事业管理的法律方法，是指公共事业管理主体根据公众的根本利益及其对公共事业发展的需要，通过立法，运用有关公共事业的法律法规来确定公共事业领域里的行动规范，调整公共事业领域内各活动主体之间围绕公共服务所产生的公共关系，处理公共矛盾，解决公共问题，惩办违法行为，以维护公共事业活动基本秩序和关系的一种管理方法。
公共事业管理的法律方法本质上是法律范畴，具有以下的特点：
第一、普遍的约束性。有关公共事业活动的法律法规是由国家制定或认定，并以国家的名义颁布施的，因而是国家意志的体现，它要求所有公共事业活动的参与者都必须严格遵守，依法执行，具有普遍的约束力。
第二、严格的强制性。有关公共事业活动的法律法规一经制定，便依国家机器的强制力力量，要求所有公共事业活动的参与者不管主观上愿意与否，都必须遵行，不得违背，否则就要受到法律的制裁。
第三、明确的规范性。有关公共事业管理的法律法规作为法律的一种，都是用严格的语言，准确阐明一定的含义，而且每个条文的解释权都有明确的规定。这样，它规定了公共事业活动参与者的应有的权益、责任和义务，同时也明确了违反或遵守该法规应受到制裁或保障方式，从而为公共事业活动参与者提供了基本的活动依据和准则，即在一定条件下可以做什么，不可以做什么。所以，它具有明确的规范性。
第四、相对的稳定性。有关公共事业管理的法律法规所调整的对象大多数是抽象的一般的人，有关规定在相同情况下可以反复运用，而且它是对最一般、最普遍的问题作出的规范，所以，它的制定往往很慎重，必须经过相当的时间和一定的立法程序，而一经确立颁布，也就能在较长的时间内保持不变，具有相对的稳定性。
因此，作为一种法律法律管理方法是公共事业管理主体管理自身及其公共事业中的各项公共事务，实现公共事业管理活动制度化、法治化，保证公共事业在法制轨道上运行的最基本的途径。
在公共事业管理中，法律管理方法的形成首先由直接从事公共事业管理机构提出法案，经由立法机构批准，形成对某些公共事业活动的法律法规，然后由相关的公共事业管理机构进行强制性管理的。因此，涉及法律手段来规范和管理公共事业的主体是广义的政府，即立法、行政和司法机关。
立法机构是在确定有关公共事业管理法律法规上承担公共事业管理职能的。
有关公共事业管理的法律的执行主要由执法机关去进行的，即不仅通过对有关法律法规的宣传贯彻，发挥法律法规在规范公共事业管理活动中的导向作用，而且更主要的是对公共事业领域内违反有关法律法规的活动主体进行依法惩处，就此而论，执法机关更主要的是对公共事业活动实行事后管理。
法律方法是行政机关即直接进行公共事业管理的机构的主要管理的方法之一。这主要表现在行政机关对公共事务的管理涉及以法律为依据去实现管理目标的问题，也就是说法律是管理的手段和准绳，相应的，管理行为就多了一层是否符合法律规定即依法行政的要求。同时，行政机关还担负对管理对象执行国家有关公共事业法律进行检查，即法律监督的任务。
在现代公共事业管理中，要加强公共事业运行的法律管理，必须注意两个方面的工作：
一是要制定、健全有关公共事业活动的法律法规体系。这一法律法规体系既要包括对管理主体行为进行规范的，也要包括对管理客体进行规范的。如我国目前急需确立的有非政府组织内部的组织、财产关系等民事问题的法律，另外象《城市公共交通法》、《城市公共设施保护法》、《城市公共秩序管理法》等也要确立。
二是有关公共事业活动的法律法规要有内容上的完整性。要对公共事业管理各个方面的管理组织、管理目标、管理程序、管理方式、违章行为的判定、处罚标准等都作出明确的、可供操作的规定，从而使公共事业管理机构（包括政府组织、非政府组织和事业单位等）及公民都知道哪些事可以做、哪些事业不可以做，哪些事做了会产生什么后果，自己要负哪些法律责任，从而自觉约束自己的行为。
2、行政管理方法
公共事业管理的行政管理方法，主要是指通过行政命令（利用公共机构相互间的行政隶属关系和管理权限）和公共政策，按照行政方式来组织、指挥、调控和监督，对公共事业活动进行直接干预和控制。行政管理方法是传统的社会事务管理方法。
公共事业管理的行政管理方法具有如下的特点：
第一、权威性。行政方法是通过国家赋予的权力，发布一定的规范性文件来实现国家对公共事业管理。由于发布这些规范性文件的是国家行政机关，因而一经发布就要求公共事业领域内活动的任何组织和个人都必须严格遵照执行。这种权威性实际上也是强制性，只是相比较法律管理方法的强制性来说，行政管理方法的强制性相对弱一些。
第二、直接性。运用行政管理方法管理公共事业，通常是按照行政系统、行政层次、行政区划的上下级隶属关系来进行的，通过行政系统的这种隶属关系对调节对象的直接作用来达到管理目标，没有迂回的过程。
第三、时效性。公共事业管理的行政管理方法一般针对比较具体的问题作出较为具体的规定。因为这些规范性文件主要是在特定的时间内，针对特定的公共事业管理对象而制定的，所以，随着社会和经济的发展，这些规范性文件往往失去效力。
前面有关部分中我们已指出，行政管理方法是在我国计划经济体制下对事业进行管理的基本方法，它作为一种强制性手段，通过行政层级和事业单位实际上作为行政机构附属的关系，往往在社会事务管理中形成“军令如山倒”之势，虽然取得了成绩，但也对事业的发展造成了负面影响。在市场经济条件下，随着传统的事业向公共事业的转型，随着管理方式从以直接为主转向间接为主的变化，行政方法的运用总体上被减少了。但是，由于政府的主要职责是公共管理职能，且行政管理方法本身具有权威性、直接性的特点，往往具有能强制并见效快的功能，因而在不少情况下行政管理方法仍然是大有作为的。而且，由于许多行政决策可以由公共机构自行决定，因此，它在公共事业管理中的地位将日益重要。
运用行政方法对公共事业进行管理的主体是行政机关即狭义的政府，有时也包括一定的经过授权的非政府组织如我国的某些事业单位。这一管理主要表现在以下几个方面：
一是政府及政府的专门进行公共事业管理的部门通过制定和发布行政命令、政策、规定、条例等，即通过制定狭义的不包括法律在内的公共政策来对公共事业活动进行管理。一个国家或社会一定时期内的公共事业如何发展，公共事业领域内的各活动主体如何协调，公共产品和服务的生产、分配和消费方式如何结合，等等，都需要由政府根据公众的需求及变化发展趋势，以及社会提供公共服务的能力，制定出相应的方针、政策、规章制度，发布有关的命令、条例等，予以调控和管理。一般来说，行政命令、政策等行政方法，都是以令行禁止的形式实现其公共事业管理职能的。这实际上是由政府（狭义）高层公共事业管理机构制定相关公共政策对公共事业管理实施过程。
二是专门承担公共事业管理职能或兼及公共事业管理责任的政府行政机关，通过行政监督来督促公共事业领域内活动者执行国家的方针、政策等。在国家的各项有关公共事业管理的方针、政策、命令、条例等公布后，各级负有公共事业管理职责的行政机关即履行各自的职责，加强行政监督，以保证这些方针、政策、命令、条例等的贯彻实施。这一行政监督主要包括物价监督、质量监督、税务监督、审计监督等。从事这一管理任务的主要是中、低层公共事业管理行政机构。通过这一监督，督促公共事业活动的参与者在国家政策、法律允许的范围内活动。
三是承担公共事业管理的行政机关通过运用行政方法对公共事业活动中违法违章行为进行查处。这一查处即通常所说的行政处罚。行政处罚的轻重视其违法违章的情节而定。在公共事业管理中通常采用的行政处罚包括通报批评、没收非法所得、处以罚款、责令停止公共服务活动以及取消活动资格等。
3、经济方法
公共事业管理的经济方法，是指国家利用一定的经济手段影响公共事业活动参与者的经济利益，以保证公共事业的发展按国家意志进行的一种管理方法。经济手段具有一定的强制性的，但不如法律手段和行政手段那样强烈。从对管理客体的作用方式来看，经济方法主要是通过物质利益的诱导来协调公共事业活动中的各种关系，属于间接调控方式。
公共事业管理的经济方法具有如下特点：
第一、间接性。这主要是指公共事业管理所使用的经济方法并不是通过对管理对象直接下达命令而体现的，而是通过杠杆的作用，经过迂回的过程达到调节目标。
第二、诱导性。即国家利用经济杠杆的作用来体现公共事业管理机构鼓励参与公共事业活动的组织从事哪些方面的活动，或者鼓励或禁止公众从事哪些活动或不能从事哪些活动。
第三、灵活性。这主要是指同一经济杠杆对不同的对象具有不同的诱导力，从而也就具有不同的管理效果。
公共事业管理的经济方法在实际中运用主要表现在两个方面：
一是宏观层面。主要是在一定程度上利用价格、税收和信贷三大经济杠杆进行公共事业活动的调节管理。在现代市场经济国家中，实际上都存在着市场定价和国家定价和国家指导价等价格形式，而国家定价和国家指导价主要就是集中在公共事业领域中的公共产品和服务方面，因此，价格杠杆在公共事业管理中的作用，主要是通过国家定价和国家指导价随着公共需求和公共供给能力变化而产生的变化，来调节、适应和满足公众对公共产品和服务需求。信贷是通过利率的变化对公共产品的供给产生影响。税收则是通过一定的公共产品和服务确定相应的税种、税目和税率、对参与公共事业活动的组织的活动进行调节，从而调节公共事业的发展的。
此外，在宏观层面还有财政因素。财政作为一种负税收，是一种特殊的经济手段。我们已经指出，在现代社会，虽然公共事业领域内公共产品和服务的提供已经多元化，但公共财政仍然是整个经济基础，因而财政对公共事业活动的直接投入的变化，也必然对公共事业活动产生影响。一般来说，现代公共事业管理中，财政的调节和控制作用表现在政府供应、补贴等方面。
所谓政府供应，即政府通过财政预算提供商品和服务，这些商品和服务主要是道路、教育、卫生及社会福利等。这些内容还包括转移性支付，即政府最终并不是经费的最终使用者，而是通过再分配将经费从某一纳税人阶层转至另一纳税人阶层。大多数政府行为是通过直接供应得以实现的，并直接体现在政府预算中。
所谓政府补贴，在公共事业方面主要体现为政府对从事公共事业领域内公共产品生产的私营部门进行补贴，如对私人公共汽车公司和对私立学校的补贴等。私营部门可提供特定的公共产品和服务，但政府须给予其一定的资助。虽然有部分基金是公共的，但政府也对私营部门进行具体行政管理活动，主要是监控其是否将补贴真正用于所定项目。政府补贴大大提高了公共产品的产量并为政府对这些产品的价格控制和平衡打下了经济的基础。
二是微观层面。主要是针对公共事业管理中的一些具体事项，利用物质利益诱导作用，鼓励或禁止公众的活动。一般来说，对某些期望的目标和事情，公共机构可以利用经济手段如奖励来调节和控制，对某些非预期性的事情，公共机构也可以利用经济处罚或其他经济方式来加以阻止和挽救。如在对公共设施或公共财产的维护中，可以对破坏者处于罚款。