第1个回答 2014-12-05
一、加强对行政权的制约和监督是世界性的普遍规律
对行政权进行制约和监督,是自行政权产生以后就无法回避的一个重大课题。而将这种制约和监督由“权力问题”变成一个“法律问题”的,则源自古希腊柏拉图的名著《法律篇》。柏拉图认为:“如果一个国家的法律处于从属地位,没有权威,我敢说,这个国家一定要覆灭;然而,我们认为一个国家的法律如果在官吏之上,而这些官吏服从法律,这个国家就会获得诸神的保佑和赐福。”。[1]柏拉图的学生亚里士多德则在其名篇《政治学》中进一步完善了这个“法律问题”。亚里士多德认为,法治的两个条件或标准是“已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。[2]无独有偶。大约在同一历史时期的中国春秋战国时代,也产生了主张“法治”的法家。但无论是古希腊柏拉图、亚里士多德所主张的法治,还是中国古代法家所主张的法治,在当时都没有实现的经济、政治和思想基础,因而对行政权的控制和监督也就主要局限为理论层面的“法律问题”。而将这一理论层面的“法律问题”上升为实践层面的“法律制度”的,则是源于近代资本主义制度的建立。
1、20世纪以前西方国家对行政权的严格控制。资本主义国家在立国之初,政治上为了防止封建复辟和行政专横,经济上为了保障自由竞争不受行政权干预,明确提出政府管理得越少越好的“消极行政”理论。资产阶级思想家和法学家认为:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[3]因此,他们主张“所有权力都必须通过法律赋予,否则行政机关不得享有和行使任何权力,与此同时,任何权力都必须通过法来制约和控制。”[4]这就第一次明确提出了将行政权置于法律之下的“依法行政”的原则。为了保证“依法行政”原则的真正实现,资产阶级思想家和法学家提出:“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”[5]并为此设计了一套颇为繁复的法律制度:将立法权交给议会,将司法权交给法院;行政权的行使既要受到立法权的事先规范和控制,又要受到司法权的事后审查和监督。这种严格规范主义的依法行政的观念和制度,统治了西方世界200余年。
2、20世纪前半期西方国家行政权的迅速扩张。垄断资本主义时代的来临,对“消极行政”理论和严格规范主义理论提出了挑战。英国著名行政法学家韦德描写的那种“除了邮局和警察以外,一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在”[6]的田园牧歌时代已经结束。垄断经济、福利国家的出现,要求政府全面和能动地介入经济和社会管理,“积极行政”、服务行政、给付行政理论随之产生。与此相适应,“依法行政”立法已不再局限于议会的立法,而是扩大到了政府制定的法规和规章;政府也不再仅仅拥有行政执法权,而且拥有了行政立法权和行政司法权———裁决公民、法人之间的民事、经济纠纷以及行政机关与公民、法人之间的行政纠纷的权力。西方国家行政权迅速扩张的一大突出例证,就是美国大量独立管制机构的兴起,以及罗斯福新政之后联邦政府权力的扩张。[7]
3、20世纪后半期行政权受控与扩张并存。行政权的急剧扩张,对传统行政控权理论构成了严峻的挑战,对公民的民主和自由也构成了巨大威胁。西方有识之士惊呼:“我们必须清醒地认识到并去正视行政控制中所固有的某些危险。如果一个公共行政制度只注重结果而不关心人权,那么它就有可能导致独裁与压迫。”[8]因此,以第二次世界大战以后美国1946年颁布的《联邦行政程序法》为标志,西方国家纷纷开始对行政权加强控制:在立法上,议会在委托政府立法时均规定明确的立法原则和立法范围,政府超越可以撤销;在执法上,通过制定行政程序法和建立行政公开、行政监察、行政监督、行政裁决和行政复议等制度来加强行政机关的自律、内部监督和公众监督;在司法上,法院拥有对政府行为的违宪和违法审查权,以及对政府与公民、法人之间的行政纠纷的最终裁决权。但是,20世纪40年代后期开始的控权,并不是对20世纪以前控权理念的简单回归,而是实行一种控制与扩大行政权并重、保护公民民主与提高行政效率并举的新的模式。
二、我国在体制转轨过程中需要强化对行政权的制约和监督
制约和监督行政权这一重大而古老的课题,在20世纪80年代以后的中国正日益凸现其严峻性。行政权犹如一把双刃剑。如果我们只重视依赖行政权推进改革开放和体制转轨,而不重视规范和制约行政权,就可能在体制转轨过程中产生一系列弊端,并最终导致体制转轨失败。