第3章我国防范跨国污染转移的主要对策
3.1完善我国防范跨国污染转移的立法
3.1.1我国防范跨国污染转移的立法现状
我国1979年制定的《环境保护法(试行)》没有与污染转移相关的条款。可见，在
时，人们对污染转移还没有足够的认识，从而未予以重视。近年来，我国开始了解世界
环境现状及存在的问题，并认识到国内环境问题的严重性，逐步开展环境保护和治理工作
虽然消除贫困、发展经济的压力非常巨大，但仍从最大的善意出发，积极参与国际环境
务，积极履行国际环境义务，适应全球经济发展绿色化的潮流。随着环境立法不断完善，
我国对污染转移问题的处理日益制度化、程序化、严格化。
改革开放之后，各种非公有制经济蓬勃发展起来。非公有制企业在给当地带来经济
益的同时，也给引发了一系列环境保护、污染治理问题。污染转移事件开始频繁发生。
坚决制止这一现象发生，国务院于1984年9月27日做出了《关于加强乡镇、街道企业环
管理的规定》。该《规定》第四条指出:“坚决制止污染转移。严禁将有毒、有害的产品
托或转移给没有污染防治能力的乡镇、街道企业生产。对于转移污染危害的单位有关人员
以及接受转移的有关人员，要追究责任，严加处理。”我国法律规范中第一次针对污染
移做出了禁止性规定。从此，防止并惩治污染转移有了法定依据。污染转移行为受到遏制
1989年新的《环境保护法》颁布实施。在明令禁止引进不符合我国环境保护规定
求的技术和设备的同时，该法第三十四条规定:“任何单位不得将产生严重污染的生产
备转移给没有污染防治能力的单位使用。”第三十五条进一步明确了违反第三十四条规
应承担的法律责任:警告或者处以罚款。新《环境保护法》规定了污染转移的条款，是
染防治立法上的一大进步。
1997年新《刑法》增添、修改了部分条款，其中走私罪和破坏环境资源保护罪中对
国污染转移作了新的规定。第一百五十二条第二款明确指出逃避海关监管将境外固体
物、液态废物和气态废物运输进境将被视为走私废物罪。第三百三十九条规定:“违反
家规定，将境外固体废物进境倾倒、堆放、处置的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并
罚金;造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的，
5年以上10年以下有期徒刑，并处罚金;后果特别严重的，处10年以上有期徒刑，并处
金。未经国务院有关主管部门许可，擅自进口固体废物用作原料，造成重大环境污染
故，致使公私财产遭到重大损失或者严重危害人体健康的，处5年以下有期徒刑或者拘
并处罚金;后果特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处罚金。以原料利用为名，
进口不能用作原料的固体废物、液态废物和气态废物的，依照本法第一百五十二条第二款、
第三款的规定定罪处罚。”
1999年全国人大常委会对1982年颁布的《中华人民共和国海洋环境保护法》进行
订。新《海洋环境保护法》中有三条规定涉及跨国污染转移问题。第三十九条:“禁止
中华人民共和国内水、领海转移危险废物。经中华人民共和国管辖的其他海域转移危险
物的，必须事先取得国务院环境保护行政主管部门的书面同意。”第七十九条:“违反本
第三十九条第二款的规定，经中华人民共和国管辖海域，转移危险废物的，由国家海事
政主管部门责令非法运输该危险废物的船舶退出中华人民共和国管辖海域，并处五万元
上五十万元以下的罚款。”第八十七条:“违反本法第五十五条第三款的规定，将中华
民共和国境外废弃物运进中华人民共和国管辖海域倾倒的，由国家海洋行政主管部门予
警告，并根据造成或者可能造成的危害后果，处十万元以上一百万元以下的罚款。”
2002年全国人大常委会颁布的《中华人民共和国清洁生产促进法》对控制污染转移
有重大意义。实施清洁生产，将污染物消除在源头和生产过程中，既将污染转移风险降
到最小程度，防止国外污染转移到我国沿海地区后再次向内陆地区转移，又促使我国企
生产出“清洁产品”，更好应对国外的非关税贸易壁垒。
2004年修订《固体废物污染环境防治法》是我国污染转移立法进程中的一个标志。
法多处对跨国污染输出进行了禁止性规定并给予了相应的处罚。第二十四条规定:“禁
中华人民共和国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置。”第二十五条规定:“禁止进口
能用作原料或者不能以无害化方式利用的固体废物;对可以用作原料的固体废物实行限
进口和自动许可进口分类管理……进口的固体废物必须符合国家环境保护标准，并经质
监督检验检疫部门检验合格。”第六十六条规定:“禁止经中华人民共和国过境转移危
废物。”七十八条规定:“违反本法规定，将中华人民共和国境外的固体废物进境倾倒、
放、处置的，进口属于禁止进口的固体废物或者未经许可擅自进口属于限制进口的固体
物用作原料的，由海关责令退运该固体废物，可以并处十万元以上一百万元以下的罚款;
构成犯罪的，依法追究刑事责任。进口者不明的，由承运人承担退运该固体废物的责任，
或者承担该固体废物的处置费用。逃避海关监管将中华人民共和国境外的固体废物运输
境，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十九条规定:“违反本法规定，经中华人民
和国过境转移危险废物的，由海关责令退运该危险废物，可以并处五万元以上五十万元
下的罚款。”解读这部法律，我们可以看出我国政府对污染转移坚决反对一和制止的态度，
较之修订前的《固体废物污染环境防治法》，新法规定更加具体，处罚更加严厉。今年
月1日该法启动后，打着“利用”旗号处置危险废物将被视为违法行为而受到制裁;限
淘汰制度的设立不再允许产生严重污染环境工业固体废物的设备超期服役;固体废物承
人一定条件下应承担退运固体废物或支付处置费用的责任。
此外，我国控制污染转移的立法还有:1996年国家环保局、外经贸部、国家工商局
联合发布的《废物进口环境保护管理暂行规定》及《关于(废物进口环境保护管理暂行
定》的补充规定》;1996年国家商检局、.海关总署、国家环保局联合发布的《关于对进
废物实施检验有关问题的通知》;国家环保局会同外经贸部、海关总署制定调整发布《
家限制进口的可用作原料的废物目录》;1992年颁布的《进出口商品检验法实施条例》等
3.1.2现有立法的缺陷及完善构想
()l控制废弃物转移的立法
目前我国控制废弃物跨国转移的法律基本符合WTO规则要求并与相关国际公约衔接。
2004年《固体废物污染环境防治法》修订后，我国控制废弃物转移的法律体系更加完善。
但是由于某些地方存在政府部门监控不力、地方保护势力严重等原因，仍然有大量的电
垃圾通过夹带走私或者直接走私源源不断的流入境内，只不过由原来的公开变为半公开
隐蔽的行为。所以今后控制废弃物转移的工作重点是加强行政执法力度，严厉打击走私
害废物入境的行为，同时须完善市场监管体制，杜绝危险废物市场。应针对洋垃圾走私
禁不止的现状设计有效的工作体制和运行机制。2002年《刑法》修正案四进一步加大了
击走私废物罪的力度。依据现行刑法规范，逃避海关监管将境外固体废物、液态废物和
态废物运输进境的且情节严重的行为将以走私罪论处。走私罪是按照行为人偷逃税额的
少规定刑罚的，但是废物无法计算应缴税额，所以司法机关对走私废物罪的量刑存在一
困难。刑事立法应弥补这一漏洞。
(2)控制污染产品和设备转移的立法
污染产品和设备的越境转移面临的主要问题是不同国家环境标准存在差异。如果我
以环保为由拒绝进口相应的产品和设备，出口国就会依据国民待遇原则提出控告，因此
一般情况下，我国不能禁止此类产品和设备的进口。根据2002年4月28日第九届全国人
代表大会常务委员会修改后的《中华人民共和国进出口商品检验法》第7条的规定:“列
目录的进出口商品，按照国家技术规范的强制性要求进行检验;尚未制定国家技术规范
强制性要求的，应当依法及时制定，未制定之前，可以参照国家商检部门指定的国外有
标准进行检验。”1992年颁布的《进出口商品检验法实施条例》第10条规定:“商检机
按照下列标准对进出口商品实施检验:法律、行政法规规定有强制性标准或者其他必须
行的检验标准的，按照法律、行政法规规定的检验标准检验;……法律、行政法规未规
有强制性标准或者其他必须执行的检验标准，对外贸易合同又未约定检验标准或者约定
验标准不明确的，按照生产国标准、有关国际标准或者国家商检局指定的标准检验。”
以，我国商检机构可以按照生产国的标准来检验，对于不符合生产国标准的产品，可以
令收货人退货或销毁。但若有相应国际标准，宜以国际标准为准，以免有违非歧视性原则
我国《环境保护法》第三十五条所处罚的五种情况里就包括了“引进不符合我国环
保护规定要求的技术和设备”这类污染转移行为。但该法只规定了“警告或者处以罚款”
两种处罚方式，有力度不够之嫌。因为警告是最轻的行政处罚，在污染引进既成事实之后
这种处罚不足教育引进者并杜绝今后的引进行为。所以应当把警告删去，直接处以罚款
者其他的行政处罚，并责令当事人停止污染转移行为。
《环境保护法》第三十四条禁止将产生严重污染的设备转移给没有污染防治能力的
位使用，在法律责任一章也规定了相应的处罚。这条禁止性规定主要针对的是国内地区
间的污染转移，但也可以认为它涵盖了跨国污染转移，因为只要受让方是没有污染防治
力的企业即可，至于污染设备来源于国内还是国外并不重要。但对于什么才构成“严重
染”，《环境保护法》并没有说明。应该将污染程度具体化，比如以污染物排放量来衡量
否属于严重污染程度。
(3)控制污染行业转移的立法
目前我国政府主要依靠行政审批来限制外国污染行业进入。根据我国《中外合资经
企业法》、《中外合作经营企业法》和《外资企业法》的有关规定，设立中外合资经营企业
中外合作经营企业、外资企业均需事先报国务院对外经济贸易主管部门或者国务院授权
部门和地方政府审查批准。为防止污染密集型产业入境，在审批外商投资项目时必须综
环境因素，采用以下方式衡量污染风险:环保部门实地调研并出具环境评估报告;召开
家论证会论证环境影响评价报告书;举行听证会，听取公众对建设项目的意见。严禁在
批项目时简化甚至取消有关环保的审批程序，任意降低环境标准。对于大量消耗资源的
产加工型企业，应尽量少批甚至不予批准。因为这种企业不仅污染环境，还会造成资源
坏甚至衰竭，是控制污染行业转移中应防止的重点。但在WTO框架下成员国必须实行国
待遇原则，行政审批方法导致内外资企业设立不一致显然与此原则相悖。应尽快对相关
法进行修改，建立外商投资企业应遵守的制度体系，减少并最终消除污染行业转移现象。
①环境影响评价制度。外商投资项目必须严格依法执行环境影响评价制度，接受政
和公众的监督。2003年《环境影响评价法》实施后，接受委托为建设项目环境影响评价
供技术服务的机构独立于政府环保部门，对评价结论负责。考虑到外商投资企业有污染
产作业的技术独特性，国内环境影响评价机构现有的技术能力可能无法做出全面、详实、
准确的评价，应当在《环境影响评价法》中建立一定的制度，使评价单位提高业务水平，
对环境评价做出正确的结论。
②环境标准制度。我国环境标准比许多发达国家的要低。为降低环境成本，发达国
企业来华投资时有不少企业采取我国环境标准，自然会严重污染我国环境。我国需要逐
提高环境标准，在一些对环境质量要求相对偏高的地方可先行制定高于国家环境标准的
方环境标准，以抬高外国污染行业的准入条件。但应当注意到，目前国际上大多数跨国
司有这样一个共同趋势:依据统一的环境原则与方针做出相应的环境承诺。不少著名跨
公司如NEC等已明确提出采取母公司标准，欧盟等也已开始要求所属企业在区内和海
投资要采取母公司标准。所以实际上有一些投资商不仅采用了本国环境标准，还带来了
进的污染防治技术、环境管理思想和方法。我国通过工5014001认证的大部分是外商投资
业就是很好的证明。有些外商投资企业开始时使用ODS，但后来在国际社会采取保护臭
层行动及国外客户要求采用替代品的情况下，己投资开发替代品。我们应充分利用这一
展趋势，在加强环境标准立法的同时，还要体现优惠经济政策以吸引外商投资。但不能
全放弃对外资投资的控制，比如对于国内急需而又没有配套环保设施和技术的产业，要
外商投资时必须同时引进环保设施和技术。
③对己经设立的外商投资企业在生产经营过程中造成了环境污染，政府管理部门应
格按照排污费征收制度、现场检查制度、强制性应急措施制度等履行职责，必要时应给
行政处罚或移送司法部门追究刑事责任，决不能从税收等经济效益考虑，或者从今后吸
更多外商投资考虑，对污染企业姑息纵容。经济的发展不能以生态安全为代价。
3
.
2完善我国环境标准体系
目前，我国环境标准与发达国家相比有很大的差距，缺乏很多具体产品标准。发达
家就是看准了一点，对我国肆意转移污染。完善我国环境标准体系成为当务之急。
3.2.1我国环境标准体系的现状
我国的环境标准由国家环境保护总局制订，并与国家质检总局联合发布。强制性的
境标准应视同为技术法规，具有法律强制效力。推荐性的环境标准作为国家环境经济政
的指导，鼓励引导有条件的企业按照相关标准实施。按照标准的级别划分，我国现行的
境标准体系主要由国家标准、行业标准和地方标准构成。国家环境标准，包括环境质量
准、污染物排放标准、环境监测标准以及产品质量环保标准(如针对不同类型食品规定
同的农药残留量标准等)，是绿色贸易壁垒的重要支柱。当前我国环境标准体系存在以
不足:()l标准宽严把握不当，有的标准过高，执行成本太大，有的标准过低，起不了
用。(2)环境保护标准不普及，有些生产领域缺乏可执行的统一标准。(3)标准制定时
乏前瞻性。(4)没有切实可行的标准评价机制。(5)标准之间协调性差，需要统一。
3.2.2完善环境标准体系应遵循的原则
应从以下几大原则出发完善我国的环境标准体系:
(1)体现国家政策性原则。制定环境标准要体现国家关于环境保护的方针、政策和
符合我国国情，力求获得最佳的环境效益，经济效益和社会效益。当前，国家从长远经
利益出发，努力转变以往粗放型经济增长方式，以实现经济、社会和环境的和谐、健康、
稳定、持续发展。建立我国环境标准体系，应当立足于现实，既不能好高鹜远，更不能
图一时之利放弃环境效益和社会效益。
(2)以环境基准为基础的原则。环境基准亦称环境质量基准，是指环境中的污染物
对特定对象(人或其他生物)不产生不良或有害影响的最大剂量或浓度。环境基准由污染
物与特定对象之间的剂量反映关系来确定，是不以人的意志为转移的客观标准。环境基准
只有转化为环境质量标准之后才具有法律意义。我国制定环境标准时应当以环境基准为
础，尽量小于环境基准值，最多等于环境基准值。否则，环境标准有等于无，起不到控
污染，净化环境的作用。
(3)灵活原则。制定环境标准要具体分析环境功能、企业类型和污染物危害程度
不同情况，区别对待。环境标准不能一刀切，不同地区、不同企业、不同污染物要有不同
的标准。我国允许地方政府制定高于国家环境标准的地方环境标准并赋予地方标准优先
行力，就是灵活对待不同问题的表现。对环境质量有高要求的经济发达地区可以实行较
环境标准，而经济发展落后地区可以按照国家环境标准执行，以防高标准给经济带来阻力
(4)可行性原则。制定环境标准，一方面要根据生物生存和发展需要，同时还要考
虑到经济合理，技术可行。我国是发展中国家，发展经济始终是当前主要任务。若全盘
搬发达国家环境标准，不仅缺少配套设施、技术和必备资金，而且过高的污染处理费用
增加企业生产成本，削弱企业竞争力。我们要保护环境，并兼顾发展需要，二者不可偏
(5)与国际接轨的原则。加入WTO以后，对我国贸易影响最大的不再是关税壁垒，
是非关税壁垒。由于国际贸易的参加者多为发达国家，而发达国家实行的环境标准普遍
高，所以国际环境标准常采用高标准。我国出口的产品经常被进口国以不符合环境标
由拒之门外。制定与国际接轨的环境标准的呼声越来越高。所以，我国环境标准应立
国内现状，大胆向国际先进标准看齐。只有这样企业才能提高国际竞争力，突破国外
贸易壁垒阻碍。有一个现象值得注意，上世纪90年代我国加快了国际标准采用速度，1
年以后国际标准采用率已占60%，但整体上环境标准仍然很落后。
3.2.3如何完善我国环境标准体系
(1)以我国国情为基础，参考国外先进的环境标准，制定出科学、实用的环境标
为应对国外绿色贸易壁垒，鼓励企业采用高水平的环境标准是应当的，但应看到我国
区之间经济发展水平不一致，全国通行高水平环境标准的做法行不通。因此我们必须
国先进经验吸收消化，结合具体国情，出台实用、合理的环境标准。同时政府也应加
准制定时的经济投入，以高投入加上科学的方法，摸索出一条适合我国的环境标准制
途径。
(2)尽快建立健全我国的产品环境标准体系。产品环境标准是在产品的生产及
过程中，产品对环境可能造成的负面影响的限度所制定的相关环境标准。该标准覆盖
整个生产、使用过程。通过产品环境标准，可以全程监控产品生命周期，进而扶持相
业和允许产品市场准入，避免人为扶持和准入的失误。我国至今还没有产品环境标准。
生产和使用过程中，生产者很少考虑产品的环境价值，更多考虑产品使用价值。产品
造成的环境破坏非常惊人。建立健全我国产品环境标准体系需要一个过程。应当从环
响大、与人们生活密切相关的产品入手，逐步建立产品环境标准，最后包含所有种类产
用产品环境标准来引导企业生产。
(3)建立和完善环境标准的制定、发布、实施程序。目前我国环境标准的出台往
是为解决现实中某一具体问题，没有前瞻性和科学性。建立环境标准体系似乎是不得
之举。再加上环境标准出台到实施间隔过短，企业没有足够时间准备需要的设备和技
人员，实施起来有难度。这直接导致环境标准贯彻不力。所以政府应为企业提供技术
和人员培训，保证它们具备实施环境标准的条件。此外，还应鼓励环保技术交流，为
间环保技术转让大开绿灯。
(4)建立环境标准评价机制。我国环境标准一直以末端控制为主，缺乏全程控制
随着环境保护压力的增大，我国应全程控制转移。对标准的评价也应注重这种转变，
该标准在相关的产业导向和市场准入方面的作用。通过评价环境标准实施的效果，考
准的制定是否恰当。在评价中发现的问题，可以为今后修订或制定环境标准提供参考依
3.3利用“环保例外权”，构筑绿色贸易壁垒
3.3.1“环保例外权”的概念
环保例外权指的是为防止环境污染，保护人类与动植物生命的健康，缔约国有权利
取单边环境措施来阻止有损于国内环境的贸易。
几乎当今所有的贸易协定都有关于环保例外权的规定。《建立世界贸易组织协议》
许根据可持续发展的目标，优先使用世界资源，根据各自需求和经济发展实际水平，寻
既保护和保存环境，又达到上述目的和手段，强调扩大贸易的同时要力求保护环境。《
术贸易壁垒协议))强调不得阻止任何国家采取必要的措施来保护人类、动物和植物的生
与健康、保护环境。《补贴与反补贴措施协议》中写明若有助于消除严重的环境压力，
采取最合适的环境手段，可考虑接受环境补贴。《卫生与植物检疫措施协定》规定:对
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参考资料：http://epub.cnki.net/grid2008/detail.aspx?filename=2005066529.nh&dbname=CMFD2005