第1个回答 2007-05-02
1883 年美国国会通过的<彭德尔顿法>,在借鉴英国文官制度的基础上,第一次确立了联邦政府人事管理的三项原则:竞争考试、职务常任和政治中立,并将上述三项原则法制化与制度化,成为美国文官制度的基本原则.这既反映出美国文官制度与英国文官制度的传承性,同时也揭示出美国文官制度的独特性.
在美国历史上，进行过两次文官制度的重大改革。第一次是在1883年阿瑟总统任上，
通过了《彭德尔顿文官改革法》(即《调整和改革美国文官制度的法律》)，第二次是在
1978年，通过了《文官制度改革法》。如果说1883年《彭德尔顿法》的通过，奠定了美
国现行文官制度的基础，具有划时代的意义，那么1978年的改革则在此基础上试图进一
步完善文官制度的又一次重大努力。
一、1978年美国文官制度改革的紧迫性
美国现代文官制度的建立可以追溯到1883年的《彭德尔顿法》(Pendleton Civil
Service Act of 1883)，在1883年以前，美国联邦政府没有正规的文官制度。乔治·华
盛顿总统任命政府官员比较重视资历，也就是说当时是“个人徇私制”。1829年安德鲁
·杰克逊出任总统，他按照“战利品属于胜利者”的原则，开始实行“政党分赃制”。
所谓“分赃制”，就是在选举中取胜的政党，把公职作为战利品分给该党的支持者。从
此，分赃制在美国盛行达半个世纪之久。分赃制流弊甚多，执政党的更迭导致公职人员
的大量更换，使行政效率降低。分赃制任人唯亲，只考虑政党关系，不重视才能，致使
无能之辈充斥政府，人浮于事。结果政府腐化，行政效能低落。从1877—1896年，称为
“镀金时代”。在所谓镀金时代，美国政坛腐败，实行政党分肥制。[1]为了改革文官
制度，1877年6月，格兰特总统曾下达了“1877年行政命令”，根据廉洁政府的要求任
命官员，而不是依靠政治关系任命官员。[2]后来在1883年阿德总统支持下，通过了《
彭德尔顿法》。这一法律的通过，结束了分赃制时期，开始了以通过公开考试择优任用
官员为主要内容的现代文官制度的时期。
然而自1883年《彭德尔顿法》通过以来，到20世纪70年代时，近一个世纪的美国文官
制度未做重大改革，而美国政府的规模、职能和工作的复杂性都有很大发展，《彭德尔
顿法》规定的文官制度不仅不再能适应变化了的情况，而且已趋向僵化，弊端丛生，主
要表现在以下几个方面：
首先是由于对公务员实施一系列保障性措施，造成了行政效率不高的现象。按照1883
年《彭德尔顿法》，公务员的工资、定级、晋级等都有明确的保护性条款，其目的在于
保证公务员队伍的相对稳定。但保护性条款的多少同行政效率往往成反比，且过多的保
障措施也助长了凭年资熬年头的现象。公众对这种花钱多，效率低的现状十分不满。这
一矛盾也造成了行政负责人同人事管理官员之间的对立，前者强调效率，后者则强调按
烦琐的规章制度办事，也不利于人事管理制度的科学化。
其次是考核形同虚设，赏罚不明。在工资、定级、晋升等问题上，主要不是以工作成
绩作为依据，而是凭年资、熬年头就可以自动提级加薪。人事法规规定，公务人员可以
因自己未被提薪而提出申诉。主管官员怕麻烦，一般在考核评语中都同意升级加薪。
再次是政府机构庞大，人浮于事，文牍主义严重，开支浩大，行政效率不高。1790年
美国联邦政府成立时只有官员300多人，1801年，政府部门还只有3个(财政部、陆军部
和国务院)，官员仅2100人，1900年增加为20.8万人，1930年达到58.5万人。50年代后
，随着社会经济的发展，政府职能的日益扩大，特别是随着侵朝、侵越战争的爆发，文
职人员数量迅速上升，1951年为244.5万，1970年增至300万，1980年为290.29万[3]，
联邦机构达2000多个。由于机构庞大、人浮于事，他们的薪金每年就达460亿美元，这
些人制造的文牍，又花费了同样多的钱。所有这些反而大大影响了行政效率的提高。
最后是对高级文官的作用发挥不够，待遇也不合理，因而政府上层领导机构缺乏有丰
富经验、办事能力强的官员。由于高级文官的报酬制度缺乏刺激力，不但同私营企业同
级职员相比差2—3倍以上，就是同中下级文官相比，因受到固定数额的限制，也不能激
励高级文官更好地工作。这部分人大多不愿过早进入政界，想趁年富力强时在待遇高、
提升快的私营企业部门工作，结果政府中只留下勉强合格的人。