20世纪80年代,西方国家为了应对科学技术发展变
化、全球化和国际竞争的环境条件,为了解决由政府高额财
政赤字、低效率、管理失控引起的社会公众对政府提供高质
量服务能力失去信心的问题,普遍采取了绩效管理的改革
措施。所谓绩效管理就是“利用绩效信息协助设定统一的
绩效目标,进行资源配置与优先顺序的安排,以告知管理者
维持或者改变既定目标计划,并且报告成功符合目标的管
理过程。”①
目前,中国社会转型正处于关键时期,还面临着许多体
制性的障碍,尤其是现行的行政管理体制相对于工业化、信
息化的迅猛发展、市场经济体制的完善需求、加入WTO的
国际开放形势、民主法治社会的发展要求显得十分滞后。
为此,十六大指出,要“进一步转变政府职能,改进管理方
式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为
规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”②
因而,借鉴欧美国家政府绩效管理理念和技术,以绩效为本
实行管理,将有助于建成民主、法治、公开、透明、高效的“服
务型政府”,从而推动社会健康快速转型。
一、绩效管理有助于发展电子政务,促进社会的工业
化、信息化。
工业化是现代化的必要前提和主要标志,在全球化趋
势下,中国的社会转型必然是容纳农业化向工业化,工业化
向信息化的“双重社会转型”。为此,必须处理好工业化和
信息化的关系,要“坚持以信息化带动工业化,以工业化促
进信息化”③,“优先发展信息产业,在经济和社会领域广泛
地应用信息技术”④,把国民经济与社会发展纳入以知识为
基础的发展轨道,实现社会的信息化,从而极大地提高社会
劳动生产率,加速传统产业的结构调整,推动农业化向工业
化的转变,工业化程度的提高反过来又能促进信息化,使
“双重社会转型”成为现实。而政府的信息化无疑是社会信
息化的关键和龙头,这是因为:首先,社会实施信息化是一
个涉及到社会生活与国民经济每一个领域的系统工程,要
求全社会的参与合作,且耗资庞大,只有政府才有足够的权
威和力量去引导和调节社会资源,动员社会力量开展这项
工作。其次,社会信息化就是实现社会信息自由流动和全
方位的信息交流、利用。政府作为国家信息资源的最大拥
有者是信息市场中极其重要的供给方,只有政府的公共信
息开放,才能丰富社会信息资源,活跃信息市场,满足人们
生活与企业经营的需要,带动信息产业的发展。
政府信息化的目标就是实施电子政务,实现传统政府
向数字政府的转化,最终建立电子政府。正因如此,建设电
子政府成了中国“信息高速公路”建设中的核心工程,也是
实现“双重社会转型”的关键。在中国,时至2001年6月30
日已建成5181个政府数据库,但由于电子政府的建设嫁
接于传统的政府管理模式和理念,绝大部分政府的数据库
仅向内部和研究机构开放,不对社会开放,而且向社会提供
的信息缺乏规范,随意性极大,信息的采集、加工、维护均存
在问题。一些地方政府投资几十万、几百万建起的网站乏
人问津,成为信息海洋中一个又一个分割的信息孤岛,远未
发挥出预期的效果。究其原因,主要是缺乏与电子政府运
行特点相吻合的电子政府绩效管理评估体系。西方国家的
电子政府成功经验表明:电子政府建设往往需要与绩效管
理相配套,通过制订科学的绩效评估项目,以软评估和硬评
估相结合(软指标是由社会大众对电子政府的评价,硬指标
是由社会相关部门承担的对电子政府的绩效审计),从而使
电子政务以最低的行政成本,提供最多、最好、最快捷的政
府信息服务。可见,只有把电子政府建设纳入绩效管理的
理念和技术之下,通过设计完整的绩效评价体系,再造政府
运作流程,创新并整合其服务,电子政府才能真正发挥信息
化社会的关键和龙头作用,并促进中国社会更快地由农业
社会向工业化、信息化社会的转型。
二、绩效管理有助于转变政府职能、促进社会主义市场
经济体制的完善。
由计划经济向市场经济的转型是社会转型的重要内
容。市场经济作为经济运行的有效形式,极大地解放和发
展了中国社会生产力,并推动了社会结构其它方面由传统
型向现代型的转变。但应看到中国的市场经济才初步建
立,存在着经济结构不合理,经济整体竞争力还不强等问
题,这些问题存在的重要原因是由于中国还处于社会主义
初级阶段,经济体制不完善,生产力发展还面临许多体制性
的障碍,尤其是政府行政管理体制还留有计划经济痕迹,政
府权力至上,重重审批,管的过多过死,效率低下,寻租活动
盛行。因而,必须要“加快转变政府职能,深化行政审批制
度改革,切实把政府经济管理的职能转到主要为市场主体
服务和创造良好发展环境上来”,全面实现从“全能政府”向
“有限政府”、从“管制政府”向“服务政府”的转变。绩效管
理作为一种与市场化相适应的管理模式,能有效地转变政
府的职能,提供公共服务,营造宽松的经济环境,促进市场
经济的完善。
1.绩效管理有利于实现从“全能政府”向“有限政府”的
转变。在计划经济体制下,中国政府是一种“全能政府”,政
府的经济权力渗透到经济社会生活的各个方面,随着社会
主义市场经济的发展,要求政府转变职能,当好“掌舵者”、
“监督者”而不是“划桨者”,把社会能自我管理的事物“还”
权于社会,逐步培养社会自治能力。与此相应,政府在管理
方式上要顺应这一潮流,缩小公共领域,打破政府对公共事
务管理与公共服务的垄断,放松规制,在公共产品提供中引
入竞争机制,以提高政府服务质量和效率。而绩效管理正
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市场化需求的新型管理方式,它通过合同出租和非
国有化等多种形式把原先由政府垄断的部分职能市场化,
由企业主体通过竞争来提供,或者通过合同与政府采购等
形式,以竞争招标方式交由社会承担。这就为各公共服务
供给部门(包括政府公共部门、私营部门和非盈利部门)之
间展开竞争,创造市场动力,促进市场发育与成长,同时利
用市场机制解决政府管理低效率问题提供了有效途径,并
最终有利于实现从“全能政府”向“有限政府”的转变。
2.绩效管理有利于实现从“管制政府”向“服务政府”的
转变。中国政府是行政管制型的,就是事事需要审批和政
府许可。行政审批制度的弊端是显而易见的,它妨碍了市
场机制对社会资源配置的基础性作用,严重影响了市场经
济体制的完善和社会生产力的发展,滋生了贪污腐败、暗箱
操作、权力寻租的现象。而且,由于缺乏严格的监督制约机
制,对审批后的执行情况缺乏必要的后续监督,往往导致行
政行为管理失控和市场秩序混乱。要深化行政审批制度的
改革,不仅要取消和归并审批项目和事项,缩短审批时限。
更重要的是要转变行政管理的理念,改变行政体系主体中
心主义价值观,以公众的意志和公共利益为中心,树立“全
心全意为人民服务”的价值理念。由于绩效管理以“服务、
顾客至上”为管理理念,强调倾听顾客的声音,要求政府的
行政决策和行政行为都紧紧围绕公众这一顾客的多样化需
求展开,按照顾客的要求提供服务、让顾客作出选择,并以
公众顾客的满意度作为政府运行的最大使命和重要考核变
量,因而能使政府由直接干预和管制经济运行的“管制政
府”向提供公共产品和优质服务的“服务政府”的转变。
三、绩效管理有助于社会开放程度的进一步扩大,推动
向开放社会的转型。
封闭还是开放,是一个国家和民族是否现代化的一个
重要标志。自改革开放以来,中国逐步形成了多层次、多渠
道、全方位的对外开放格局,尤其是加入WTO,中国将更加
开放地融入一体化的世界经济之中。
绩效测评既包括系统内的多向评估(上下级之间,同级
各部门之间),又包括系统外的评估(即公众对政府、公众对
行政领导、公众对政府公务员的评价),为了能使评估客观
真实地进行,必须把政府的各种相关信息,如政府机构的组
成、职能、办事规程、政策与法规、服务种类及质量,重大决
策过程都向社会和民众开放,自觉接受民众和中介组织、社
会媒体的监督。同时,绩效管理为了有效地收集社会公众
对政府公共部门传递与反馈的信息,如对服务的种类和质
量的要求,对服务的满意程度、抱怨和建议,对公共服务与
资源的选择等,必须建立多向的沟通渠道,并确保其畅通,
以提高政府收集信息的能力和对公众需要的回应能力。可
见,绩效管理不仅增强了政府部门之间、公众与政府、政府
公务员之间的沟通和交流,而且将有力地促进了政府公务
开放,从而使整个社会更加开放。
四、绩效管理有助于提高公民参与度和政务的透明度,
实现向现代民主、法治社会的转型。
随着经济结构的社会转型必然带来政治结构的社会转
型,即从传统伦理道德型的“人治”社会转向现代民主、法治
社会。改革开放前,中国的政治、社会发展基本上还是走一
条人治道路,政治权力、社会权力主要集中在中央和少数领
导人的手中,法治充其量只是作为主要的辅助机制,人民的
政治参与度较低。改革开放之后,作为上层建筑的民主化、
法治化进程正式启动,依法行政、民主行政也取得了一定的
成果。但政府管理体制上还存在党政不分,以党代政,权力
过于集中、官僚主义、形式主义等体制弊端,这不仅限制了
民众参与管理的程度,弱化了民众的参与意识,降低了政务
的透明度,而且还造成了层出不穷的贪污腐败,权钱交易、
黑箱操作等不良现象,严重阻碍了民主化、法治化的进程。
为此,行政管理体制改革必须采用与民主行政、依法行政相
吻合的管理技术和方法。而绩效管理是一种被实践证明能
较好地实现民众参与,保证社会公正的民主行政、依法行政
的管理模式。
1.绩效管理强调公民、组织和团体参与公共行政的决
策和执行过程,体现了行政民主和依法行政的理念。强化
行政参与,加强公民与行政的对话,是民主行政和依法行政
的基本途径。绩效管理由于注重在绩效评估者与政府公共
部门之间,社会公众之间建立信息收集、传递与反馈的机
制,这一机制使政府在制定政策前能充分考虑民意,广泛地
建立接受利益表达的制度性渠道,在拟定方案、进行利益综
合时更加注意征求专家和中立组织的意见,这就给予公众
和专业机构更多参与决策、监督决策实施的机会。不仅如
此,绩效管理以公众满意度为主要的评价标准,在具体实施
绩效考评时,通过市民或顾客的抽样调查和访谈等手段,测
量公众对公共服务和公务员的满意程度,并把测量结果作
为奖惩的主要依据,从而使政务真正体现民意,实现主权在
民的宪政理念,并推动了社会民主化和法治化。
2.绩效管理通过分权来加强组织内部成员及公民、社
会的自主性,更大程度地实现民主化、法治化。绩效管理通
过推行“权力分散的政府来放松规制和上下级控制,实行参
与性和富有创新精神的管理,帮助雇员们的个人成长,并建
立劳资之间的伙伴合作关系,通过这些方法,在政府活动中
进行权力分散”⑤。它强调给政府部门的普通员工以更多
的自主权,让组织成员参与组织内部的运作,增进组织效
能,使得政府组织的每一个成员都分享权利与承担责任,从
而提高了组织内部普通员工的参与性和自主性。并且,绩
效管理还通过向公民和社会及中介组织的分权,打破政府
对公共服务和公共产品的垄断,通过合同、出租、政府采购、
竞争招标等多种形式把政府的部分职能市场化,借助行政
合同,以契约一方的主体身份参与管理。这种遵循社会法
的一般规则,受社会法制约的做法不仅体现了依法行政的
理念,而且增强了公民和社会的自主性,使政府行政更具有
民主性。
3.绩效管理通过行政公开提高了行政透明度,实现对
行政权力的监督和制约。行政公开包括政务的公开,公民
具有建议、选择和反对的自由两方面内容。绩效管理一方
面通过定时向社会公开政府部门及其工作人员的绩效目
标,公开政府的行为及其结果,让公民和社会中介组织参与
监督、考核政府职能部门项目实施情况,使政务处于民众的
监督之下。另一方面,还通过实行公共服务的公开竞标,增
加行政行为的透明度,使不透明行使公共权力的机会最小
化。政务的公开不仅有利于充分防止权力腐败,而且迫使
政府部门及公务员提高自身的服务质量和服务水平,提高
效率,依法办事。此外,绩效管理让公共项目所服务的客户
拥有更多的建议、选择、反对的自由来提高其影响力。包括
进行客户调查,设立免费咨询电话,利用全面质量管理法,
追踪客户的不满和抱怨;并通过凭单制和服务供应商之间
的竞争,给客户以更多的选择权,从而加强了公民和社会对
行政权力的监督和制约,体现了民主与平等的法治精神。
综上所述,政府绩效管理作为一种适应信息化和市场
经济发展的全新政府管理理念和思路,对中国建成“行为规
范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的现代政府具有重大的
现实意义,并能为社会转型扫清体制性的障碍,促使社会转
型沿快速、健康的方向推进。
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