卢梭认为人民的主权是不可分割的，不同意洛克、孟德斯鸠所主张的所主权分为立法、司法、行政三种权力，由人民和君主、贵族集团分享。他坚持人民应拥有直接的立法权。他说：“立法权是属于人民的，而且只能是属于人民的”，“立法权是国家的心脏。”他认为，只有全体人民参加立法，才能保持自由。因为这样制定的法律在他看来才是人民的“公共意志”的表现，也体现了“个人意志”。“公共意志”是卢梭提出的一个重要观点，它是抵消了各个人冲突后全体公民的意志的共同部分。“公共意志”所作的决定永远是好的。它既不损害公共利益，也不损害个人利益。