十七届三中全会对征地制度改革提出了明确要求。这一要求可以从三个层面上来解读：一是提出要严格界定公益性和经营性建设用地，二是要逐步缩小征地范围，三是要完善征地补偿机制。
土地征用是国家为了公共利益的需要，依据《宪法》等法律赋予的权限，给予补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。征地制度是保证国家重要公共事业建设所需土地的重要制度。从世界来看，无论是土地公有国家，还是土地私有国家，都有土地征用的法律制度。
即使人们认识比较一致的“公共利益”，人们看法的差距也是越来越大。比如交通建设。例证比比皆是。首都机场高速路也一定是按照“公共利益”原则来征地的，但建成后却一直收费至今。昔日的庄稼地，变成了名副其实的“印钞机”。
《宪法》和有关法律虽然强调了征地的前提是“公共利益”，但并没有对“公共利益”做出明确界定。而对“公共利益”和“公益性”理解的泛化，导致征地范围的不断扩大。为了“公共利益”征地，几乎变成了凡是征地就是“公共利益”。
在此还要指出的是，从法律的角度讲，征地制度除具有公益性的特点之外，还有一个明显的特征，就是它的强制性。《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用。”
在这里，征地制度的法定性有两层含义：一是土地征用是《宪法》等法律赋予的权力；二是征地行为是依法实施的行政行为，而非民事行为。对于法律赋予的征地的行政权力，被征用土地的所有者和使用者，都必须服从。这就是征地制度的强制性。
“强制性＋公益性”，这样的征地是法律规定范围内的行为，也是可以被土地所有者和使用者理解和接受的。如果是强制性加上非公益性和公益性的扩大化，在实践中就会引发矛盾冲突和对立。事实上，当前众多的征地事件都是这样引发的。
由此可见，在强制性征地面前，分清公益性和非公益性，具有多么重要的现实意义。也正是基于这一点，三中全会《决定》在强调改革征地制度的时候，把“严格界定公益性和经营性建设用地”放在了最突出的位置。
但是该《决定》依然没有对“公益性”作出明确的规定。所以，对“公益性”和“经营性”建设用地的界定，依然是当务之急。
事实上，在理论界，近些年对这个问题也进行了相当深入的探讨。但是也存在过于学术化和琐碎化的倾向。
按照一般理解，《决定》提出的“严格界定”有两个层次的含义：一是权威的概念和标准的界定；二是实践中操作上的严格界定，也就是要不折不扣。这二者缺一不可。
对严格界定来讲，可以按公益性、准公益性、非公益性三类来划分。所谓公益性，主要是指国家安全、中央国家机关以及公共卫生、公共教育等用地；所谓准公益性，主要包括建成后进行经营的大型基础设施和国家重点工程建设；所谓非公益性，主要指工商等企业用地。
界定“公益性”和“经营性”，并向社会公布范围和标准，对当前存在的过宽过滥的公益性征地，无疑是有力的制约。它至少矗起了这样一块标牌，上面写着：不要轻易打农民土地的主意。
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