公共政策学的问题识别是指

Question

如题所述

Answer 1

公共政策存在的意义就在于解决特定的问题。然而现实世界诸多事务的纷繁与庞杂，注定了政策问题建构的复杂性与艰巨性。不同的群体、不同的层级对于政策问题的认知与解析千差万别：有些人可以入木三分的剖析政策问题，而有些人视政策问题如同雾里看花；有时决策者热情对待的某些政策问题，而百姓却觉得十分淡漠。导致这些现象的原因是多方面的，我们本着求解的意识来详细洞察政策问题的建构。
一、公共政策问题研究
欲建构政策问题，必须要有开阔的视野和历史的眼光，必须从政策问题研究的愿景与意义的宏观角度来审视政策问题，这样之于政策问题的构建便会有新的理解和发现。
（一）公共政策问题研究的愿景
我们之所以要研究政策问题，除了政策问题作为政策过程的起点必须加以分析之外，还必须秉承去除为了问题研究而研究问题的功利性。我们认为公共政策问题研究的愿景（Shared Vision）应为政策问题聚焦、政策问题的研究提供动力与能量。它包括三个要素：政策问题研究的目标、政策问题研究的价值观、政策问题研究的使命观。
1.政策问题研究的目标
政策问题之于问题群簇的剥离（去伪与存真分析）；政策问题的科学界定（现象与本质分析）；政策问题的图景展示（可能性与可行性分析）。
2.政策问题研究的价值观
政策问题研究是开放的、持久的、动态的；政策问题是全民的不是私有领域；政策问题的研究伴随着冲突，但此种冲突须是建设性的。
3.政策问题研究的使命观
揭示政策问题的本质，还原政策问题的真相；寻找问题进入政策议程的有效途径；探索政策问题分析的科学方法；为构建良好的政策产出做出贡献。
（二）公共政策问题研究的现实意义
最近以来人们都在谈论“大国的崛起”。中国国力的日渐强盛，使人们增强了民族自尊心与自信心，因而“大国夙愿”作为一种“历史的回归”是符合潮流的。然而伴随着发展中呈现的纷杂问题，中国也变成了不折不扣的“问题大国”，这就迫切需要我们化解各种问题，进而才能构建和谐社会。作为镜鉴，我们可以参看美国在上世纪六十年代由约翰逊（L. Johnson）总统所设计的、其目的为把美国建成一个人人平等的“伟大社会”计划。但不幸的是，这个计划破灭了。美国著名学者莫瑞（C.Murray）在其《丧失根基》一书中，认为其破灭的一个主要原因在于：美国领导人对贫穷成因问题的界定错误。决策层错误地认为当时美国的贫穷是“结构贫穷”，这样的贫穷仅仅通过经济的增长是根除不了的，必须要求政府对财富进行重新分配。为此，美国政府支付了现金补贴、食品券、医疗保险等巨额福利费用，但是结果却是：穷人并没有减少，福利政策造就了大批完全依赖政府的群体，而且还引发了美国家庭结构变化，如单亲家庭的增多。
简单地说，美好的许诺和宏伟的计划的确容易让人感动，但是从“伟大社会”的案例中我们要认识到：美好社会构想的实现需要解决正确、真实的政策问题。约翰逊总统曾感叹的说：“我们遭遇的麻烦不在于解决问题，而在于明白问题”。或许这种说法对于政策问题研究的意义概括有不及而无过之。我们可以说，成功的政策肇始于清晰的、良好的政策问题开端。
二、公共政策问题背景
任何公共政策都根植于一定的社会背景。所以当我们惊叹为什么我们的时代是如此茂盛地出产政策问题的时候，我们不得不探求政策问题的背景。
在20世纪初，西方国家工业化进程不断加快，这时的物质生产是机械的、单一的。与之相符合的是韦伯（M.Weber）看来最为理想的层级节制的组织形态，专业技术知识的运用是它的专长。这时的政策问题主要来自于基础设施建设、经济的成长与社会容纳能力等方面，其结构相对简单。政策问题主要由权力精英来处理，他们与大众是威权与弱势的关系。
二战之后，西方国家纷纷向信息化社会过渡，脑力劳动在生产过程中所占地位越来越高、私人产能越来越强、社会阶层分化明显。这时的科层体系发生了动摇，民营化改革浪潮此起彼伏、公共选择理论也获得了自己的“市场”。这时的政策问题主要是涉及民权、民生，其主要由权力精英与利益集团来处理。但是随着民主意识的提升，精英的权威不断受到猛烈的挑战。
进入新世纪，西方国家的社会形态发生了网络化、离心化趋势，商品经济、法治非常成熟，非政府组织等民间力量勃兴，人们更加懂得自我完善的意义。在政府体系当中，分权化运动日益加速。伴随着基本生活资料的满足，人们开始关注一些较高层次的政策问题，如环境、人权、主权、全球性问题等。政策问题的构建呈现了多主体参与的特征，政策问题之间的关联性越发增强，政府注重与多元的社会力量进行互动，网络之于政策问题的作用凸显。
在中国，尤其是改革开放以来，社会正在经历着深刻的转型。在转型的过程中，社会分化在加速，民间力量崛起，社会结构的规范体系、观念要素也不断趋向复杂化、多元化。社会矛盾与摩擦在增加，不同社会群体和阶层的利益意识不断被唤醒和强化，对利益的追求成为社会行为的强大动力。随着中央政府简政放权、地方实力的增强，地方与中央博弈日渐增多。不同层次的政策问题层出不穷，既有解决民生的政策问题，如医保、社保、失业、就业、教育等，也有较高诉求的人权、民族等政策问题。虽然精英主导政策问题构建，但其他多元力量对于政策问题的干预能力也在进一步增强。
基于时代发展的脉络，一定时期的政策问题都是符合一定规律的。随着社会的进步和发展，从最初满足民众生理安全需要到现在满足民众自我实现的需要，政策问题的层次似乎也在遵循着马斯洛（A.Maslow）的“需要层次”梯度不断地演进。
三、公共政策问题识别
政策问题是什么？政策问题又来自于哪里？只有明了政策问题涵义、准确的识别政策问题，才能真正的分析和研究政策问题，乃至整个政策过程。
（一）公共政策问题的涵义
学者德瑞（D.Dery）于1984年出版了《政策分析中的问题界定》一书，对政策问题涵义及界定进行了系统的研究，因此被一些学者称之为“问题界定之父”。很多学者进行了类似的研究，以下列出具有代表性的政策问题的涵义：
安德森（J.Anderson）：从政策意图的角度来看，政策问题可以被定义为某种条件或环境。这种条件和环境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并为此寻求援助或补偿。寻求援助和补偿的活动可以由那些受环境影响的人直接从事，也可以由别人以他们的名义进行。该定义强调一定的条件和环境对于政策问题产生的影响，但是并没有清晰地指出政策问题认定的主体。
邓恩（W.Dunn）：政策问题是还没有实现的，通过公共行动可能追求得到的需求、价值或改进的机会。该定义虽然指出了政策问题实现所经由的路径——公共行动，但是把政策问题表述为“需求、价值或改进的机会”则显得模糊。
张金马：公共问题、社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府有关部门提出，而且该问题又属于该部门权限，政府又试图采取干预的手段去解决时，才会把它们列入政府议程，此时的问题就成为政策问题。该定义突出了政府在政策问题认定过程中的主导地位，但是仅仅以政府是否存有“解决”的意图来判定政策问题，则限制了政策问题的范围。
林水波：所谓政策问题，乃是在一个社群中，大多数人觉察到或关心到的一种情况，与他们所持有的价值、规范或利益相冲突时，便产生一种需要、以及某种被剥夺或不满足的感觉，于是通过团体的活动，向权威当局提出，而权威当局认为所提出的属其权限范围内的事务，且有采取行动，加以解决的必要者。该定义比较全面的阐释了政策问题的内涵，但是政策制定者并非要等待冲突出现时才去认定政策问题，这就忽视了政策制定者发现政策问题的能动性。
观察以上四种定义，我们可以发现对政策问题的理解存在着一些共识：政策问题都源自于客观存在，而这种客观存在又不能满足人们的需求与价值。基于这些共识，我们认为，所谓公共政策问题，就是指经过政府认可的，通过公共行为希望解决既存的或是潜在的问题。
（二）公共政策问题的识别模式
从目前学术界对于政策问题的研究现状来看，我们可以从两种模式来考量政策问题的识别。
1．识别模式I：公共政策分析起点——政策问题
从私人问题向政策问题的转化过程来看，学者们普遍接受了逐级转化的观点。
（1）从问题到社会问题。什么是“问题”？这多少会给人们带来某种“语义学混乱”（Semantic Confusion）。人们对问题的看法是不同的，“我眼中的世界，总与你有所不同：我们期待别人所拥有的，恰好是我们极度缺乏的；我们拼命指责别人的，则恰好是深藏于我们内心的”。其实，“问题就是现有的状况与期望的状况之间产生的偏差”。但是光有客观存在的偏差是不行的，我们还要看偏差的幅度与范围，地球上有60多亿人，偏差多的很。但是有一部分的偏差是带有共性的，这部分偏差可以在一定程度上引起社会的共鸣，即产生解决的诉求。所以偏差的范围出现在个人身上，就是个人问题，个人能否解决关键要看个人的力量，其他人大多是不关心也不会感兴趣的；偏差的范围超出了个人的范围，在社会范围内具有共性，那么它就变成了社会问题，需要动用社会的力量去加以解决。
（2）从社会问题到公共问题。能够引起人们共性的问题也是不计其数，即社会问题具有广泛性。但是人们对于社会问题的性质有着不同的反应，有些只是作为茶余饭后的谈资，或是贻笑大方的爆料，并不会吸引人们去主动采取行动。当社会问题只影响到与特定利益群体时，其涉及范围还是比较小的。当某些社会问题的影响已不再局限在某个群体或某些社会生活领域，对人们利益的影响超脱某个群体或某个领域时，社会问题就转化为公共问题了。
（3）从公共问题到公共政策问题。诉求本身不等于解决。因为存在资源稀缺性及偏好的选择，所以并不是所有的公共问题都能成为政策问题的。因此，任何公共管理机构在一定的社会发展阶段和时期只能将一部分公共问题确定为政策问题。当公共权力主体意识到社会公共问题已经妨碍整体社会发展，并且认同这种公众的政策诉求时，公共问题就变成为公共政策问题。
按照格斯顿（L.N.Gerston）的解释，“所有的政策问题都源于个人问题，只有个人问题演化为达成广泛共识的、激化的公共问题，进而造成了政治上的‘困境’，才会成为政策问题”。
2．识别模式II：公共政策分析起点——社会问题
现实世界中，政策问题是否都按照问题的自然演化过程来进行呢？是否政府都在等待问题变得一发而不可收拾的时候，才把这样的问题定义为政策问题，采取行动加以解决呢？
从学理上讲，识别模式I的分析起点为政策问题。这种论点“冻结了政策研究和政策制定之间应有的互动关系”。因为人们普遍认同“政策问题”是指政策制定者认为有必要采取行动加以解决的问题，所以，只要经过主体认定了就成为了政策问题。但是这样一来就忽视了认定的方法与科学性的重要性。因此政策研究应该从客观存在的社会问题开始，而不是从政策制定者认定的“政策问题”开始，也就是说应该在政策制定者认定“政策问题”以前就对社会问题展开研究。
所以，我们认为，“政策分析的起点应该是社会问题的客观存在和主观认定”。政策制定者对于政策问题的认定应该以清晰地界定“社会问题”为基础，这样其中隐含的科学含义更多些。政策问题的识别应该挖的更深一些，挖出“根”来。了解一个政策问题的深层次背景，这就“好比医务人员了解病人的医疗史，对于政策分析人员来说是很重要的，它可以降低误诊的可能性”。否则我们的政策问题研究就缺乏前瞻性，造成政策资源调动具有盲目性、应急性。
四、公共政策问题分析
公共政策的制定实际上就是找出问题症结的过程，故有人称公共政策为“把脉学”。没有政策问题意识和政策问题分析能力就不会有科学的解释政策问题和解决政策问题的思想方法，可以说，政策问题分析是政策思想方法、知识积累和发展的逻辑力量。
（一）公共政策问题的特性

Answer 2

认定：公共政策问题的认定是政策分析中重要的环节。政策问题认定的主要任务或内容是要了解政策问题的领域、范围及解决方式。
不同领域有不同的公共政策体系，也有不同的解决政策问题的特殊条件、资源和手段。因此，在确认政策问题时，必须首先确定其所属的领域，弄清政策问题的性质界限。这样才能有助于保持各个领域中政策的连续性。
公共政策的领域和性质界限一般划分为若干类别，如政治问题、经济问题、科技问题、教育问题、人口问题、环境保护问题、军事问题、外交问题，等等。由于社会生活是有机联系在一起的，各个领域也是相互渗透、交融的，因此，有时一个政策问题的性质界限可能是交叉重迭的。
公共政策问题的基本内涵，应主要包括如下五个方面：
1．客观的事实或问题情境：政策问题来源于一些可以观察到的，能够表述出来的客观事实和问题情境。
2．问题的察觉：客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉，从各自的角度感觉到了问题的存在。
3．现实与利益期望等的冲突性：严重的冲突使人们感到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的感觉，有必要采取行动改变这种状况。
4．团体与组织活动：人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府。
5．政府和社会公共组织的必要政策行动：由有关政府组织或社会公共组织依法采取相应的政策行动来加以解决。

Answer 3

第三章 问题界定

政策问题的基本构成要素：

⑴一种客观条件或情况

⑵被感知

⑶被大多数人感知

⑷价值、利益、要求的冲突

⑸需要、受剥夺、不满足感的产生

⑹团体活动过程

⑺权威当局认为有必要采取行动

政策问题的特征

相互依赖性 主观性 人工性 动态性

公共物品两难

个人或集体可能愿意取得大的直接的收益以换取后来的损失，不管他们后来是否要付出代价。

问题界定的方法——类别分析

目的：从具体的问题情境中得出一般的概念

两种程序：

逻辑划分，选择一个分类并进一步分解

逻辑归类，把许多情况、事物和人组成一个更大的团体或类别

分类规则：①实质相关性②穷尽性③排他性④一致性⑤层次区别性

集合论思维：凡恩图的应用