19世纪末到20世纪的30年代是行政管理学的产生和初步发展时期。由于在19世纪晚期资本主义已经进入上升阶段随着社会经济的快速发展，社会公共事务急剧增多，政府的职能也不断扩大，逐渐变的更加复杂和专门化。特别是美国政府对社会经济和世界事务的干预和插手，使得它的机构急剧膨胀，所以如何研究一套切实可行的原则和法规以提高行政效率，成为必需。在这种情况下，将行政学发展成一门独立的学科的也成了当务之急。行政学的产生是时代的要求是现代社会、经济和文化发展的必然产物。由于行政学是研究政府的一门学科，所以行政学脱胎于政治学，与政治学有根深蒂固的渊源。同时，由于第二次工业革命的蓬勃兴起，西方先后完成了从自由资本主义向垄断资本主义的重要过渡。生产的社会化使企业的规模不断扩大，出现了垄断组织在管理上兴起了科学管理运动。在这一阶段，行政学的产生和形成受到工商企业科学管理的重大影响。许多原则、原理都是借用或移植过来的。
脱胎于政治学的行政学
威尔逊的行政学思想
威尔逊（1856—1924）为美国第28届总统。倡导建立一门行政学，“它将为政府工作铺平道路，加强和精干政府组织”。威尔逊在该书中提出了政治与行政分离的观点，认为政治是权力斗争的世界，以民主为价值准则；行政是中立的技术系统，以效率为目标。因此，威尔逊被誉为美国现代行政学的创始人。
他于1887年在《政治学季刊》上发表《行政学研究》开创了行政学发展的起点，标志着行政学作为一门正式的学科的诞生。在文中，威尔逊认为：“宪政运行正变得比宪政的制订更为困难。”他主张运用更多的知识资源来帮助管理国家。“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能少的成本完成这些适当的工作。”并且提出改革文官制度的三个切入点：一是公务人员要公开招聘，择优录取；二是要提高政府官员的专业素质；三是要克服官僚主义作用。同时重视公共舆论的重要监督作用，认为公共舆论监督应具有社会权威性、相对独立性、高度的有效性和适当性。
威尔逊提出政治与行政相分离的思想。为现代文官制度的发展奠定了基础。在这一方面，威尔逊认为，从理论上讲政治与行政应该相互分离。政治追求的目标在于民主；行政追求的目标在于效率。政治是经选举产生的政治家的活动，行政则是技术官僚们的管理工作。政治家参加选举，制定公共政策，而行政官僚只负责执行政策，在政治上保持中立。政治家根据选票的多少决定去留，而行政官僚则成为一种终生性的工作。这为行政学借鉴管理学的研究成果提供了理论保障。
古德诺的行政学思想
古德诺（1859—1939）是美国政治学学会的奠基人之一和第一任主席，他为行政学从政治学中分离出来起了重大推动作用。1900年，古德诺发表了《政治与行政》一书，对政治—行政二分法进行了严格论证，认为政治与行政在功能上应加以区分，但这种区分只是相对的，两者在功能上的交叉和渗透是不可避免的。他在《政治与行政》一书中认为：“政府有两个截然不同的功能。”即书名所说的政治与行政。但是政府机构的分工不可能向政府的两种功能那样分得一清二楚。政治涉及的是政策的制定，行政涉及的是政策的事实。分权是这种区别的基础。立法机构在司法机构解释的协助下表达国家意志并制定政策。行政部门则公正的、非政治的执行这些政策。如何把政党政治的行政控制限制在合理的范围,古德诺提出了一些原则措施:
第一,适度的行政集中原则。美国政治奉行分权原则,这种分权不仅体现在立法、行政和司法的三权分立,而且体现在联邦中央政府与州政府、州政府与地方政府之间的纵向分权。古德诺认为,地方政治共同体倾向于牺牲国家利益,中央政府试图通过立法来控制地方权力,但掌握行政权的地方权力机关便会采取消极不执行的手段使中央政策搁浅,使国家意志无法贯彻。为解决这个问题,就必须在保留立法分权的同时,加强行政系统的权力集中。
第二,法外调节原则。所谓法外调节就是通过政党的意志统一来促进国家的政治与行政、中央与地方的协调一致。在当时的情况下,参加政治竞选的政党,在没有进入国家权力系统之前,只是“民间法团”,在法定体制之内没有任何地位。然而,政党为了竞选成功,必须统一意志、统一行动,实现党内组织控制。一旦这样的政党通过竞选进入中央与地方公共权力系统,政党在竞选中所形成的集中统一就能发挥“上下左右”的协调功能。
第三,把政党纳入法治化管理的轨道。既然政党对政治与行政的协调在实际上发挥着基础性作用,那么就必须以制度化的方式规范政党行为,把政党纳入法治化管理的轨道。同时,要建立健全公民投票选举的制度,防止政党独裁、政党分肥的出现。这就进一步提出了如何处理行政对效率的追求与政治对公平的追求的重大关系问题。
政治要通过法定控制和法外控制（政党调节）对行政进行适度控制，同时要保持行政的集权化，这样才能保证政治的民治性和行政的高效率。古德诺的观点为美国早期行政学奠定了理论基础。
怀特和威洛比的行政学思想
怀特（1891—1958）是美国政治学家和历史学家，也是美国公共行政管理的权威。1926年，他发表了《行政学导论》一书，主张探讨行政活动的规律，建立一个行政知识体系和一般原则。他把行政要素归纳为四部分：组织原理、人事行政、财务行政、行政法规，强调科学行政工作的必要性和可能性。1927年，威洛比发表了《公共行政原理》，对政府机关的公共行政进行了研究，系统阐述了行政学理论体系。在怀特和威洛比的著作中，吸收了科学管理的理论和方法，形成了一些共同的管理原则，例如系统化原则、计划化原则、标准化原则、协调化原则、效率化原则等等，并在此基础上，形成“现代行政学”理论体系——主要由五大部分组成，即“行政组织”、“人事行政”、“财务行政”、“物资行政”和“机关（事务）管理”。怀特和威洛比的这两部著作是公认的最早的行政学通行的学术著作和教科书，它们的出版问世也标志着“现代行政学”（史称“传统行政学”）的正式形成。
管理学影响下的行政学
由于当时行政研究的目的在于追逐行政效率，所以以企业组织为研究对象的科学管理同样适用于行政组织。因此泰勒、法约尔和马克斯·韦伯等管理学家也是行政学的早期代表人物。
泰勒的科学管理
泰勒（1856—1915）是科学管理的创始人，被称为“科学管理之父”。他的著作比较多，其中比较著名的是1895年发表的《计件工资》和1903年发表的《工厂管理》以及1912年发表的《科学管理原理》。提出了科学管理的三个出发点：一是效率至上，即谋求最高的工作效率，管理的中心问题是提高工作效率；二是为了谋求最高的工作效率可以采取任何方法；三是劳资双方应共同协作。
阐述了管理科学的组织四原则：一是主张将组织中管理者的管理职能与员工的作业职能相分离；二是强调组织管理职能的专门化，所有的管理人员应当尽可能专门地分担某一管理职能；三是强调组织计划要计划化、标准化和程序化；四是强调组织管理的例外原则，即主张高层管理人员应将部分权力下放给下级管理者，自己只保留例外事项的决定权或控制权，以便集中精力处理最主要的事情。
在提高劳动生产效率方面，泰勒提出工作定额，工作标准化，能力与工作相适应，差别计件付酬制，计划和执行职能相分离这五条科学管理的主要内容。对工作流程组织的系统话研究，把任务划分为细小部分，并设法使任务得以加速完成。通过科学管理革命大大提高了劳动生产效率。
法约尔的组织管理理论
法约尔（1841—1925）是另一位杰出的管理思想家。在75岁时才发表他的跨时代名著《工业管理和一般管理》。法约尔的贡献在于，他首先指出了管理是企业的职能之一（其他职能为技术职能、营业职能、财务职能、安全职能和会计职能）。把管理定义为实行计划、组织、指挥、协调和控制。在这里他将领导和管理进行了区分，领导就是从组织拥有的所有资源中获寻尽可能多的利益以引导组织达到目标，就是保证组织五项基本职能的顺利完成。
他关于组织的管理理论认为，组织机构的金字塔是职能增长的结果，职能的发展是水平方向的，因为随着组织所承担的工作量的增加，职能的部门的人员就要增多；等级系列的增长发展是垂直的，是由于有必要增加管理层次来指导和协调下一级管理部门的工作所引起的。另外，他在他的理论中强调了组织图的重要性。法约尔根据自己多年的工作经验提出了著名的14项管理原则：1.劳动分工。2.权力和责任相适应。3.纪律。4.统一指挥。5.统一领导。6.个人利益服从集体利益。7.人员的报酬。8.集中。9.等级制度。10.秩序。11.公平。12.人员的稳定。13.首创精神。14.人员的团结。他强调集体精神在企业管理中的重要作用。
其次，法约尔提出了著名的“法约尔跳板”原理。在等级制组织结构中，命令指示是控制权力线或指挥线从上到下一层一层地传递的，报告请示也一层一层地往上传递。大的组织由于等级多，部门横向联系也多，这样，如果两个部门之间发生问题都要按等级层层上报到最高层再由最高层将决定层层往下传递，然后加以解决，这必然造成低效。法约尔跳板原理的解决之道在于若两个部门有问题要解决，则先由其自行协商解决，只有在解决不了的情况下各方才向上报告再由上级协调。法约尔跳板原理旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以从繁杂事务中摆脱出来，专注于一些重大问题。此外，法约尔认为，组织效率取决于组织的一些内在要素。在他看来，一个组织选择人和发挥人的所长是非常重要的，组织同时要给人以培训和教育，这一思想对后来的人际关系及行为科学发展具有一定的影响。法约尔的理论是对泰勒科学管理的有益补充，并对古典管理理论作出了重要贡献。
马克斯·韦伯的官僚组织理论
马克斯·韦伯（1864-1920）是德国著名古典管理理论学家、经济学家和社会学家，19世纪末20世纪初西方社会科学界最有影响的理论大师之一，被尊称为“组织理论之父”。他是第一位比较系统地论述官僚制度的特征并分析它在西欧工业社会中的作用的学者。韦伯的官僚概念指的是一种以管理为目标的社会组织的特定形式。韦伯的官僚理论是同他的权威理论联系在一起的。在他看来，权威的形式有三种：
一是魅力权威，即权威靠自身的一些超凡脱俗的特征或天赋，或一般人不能企及的能力对追随者产生影响。
二是传统权威，即权威的行使依赖的是传统、习俗、习惯以及公认的准则。
三是合理合法的权威，也称理性权威，其行使依赖的是组织的规章制度、法律法令等。
这三种权威有它各自对应的组织特征。例如，魅力权威下的组织特征表现为人际关系基于一种深厚的情感之上，领导者与追随着的关系属救世主和弟子之间的关系，不存在职位、任命、升迁、无明确职权，无法规可循，一切皆随意处理。
传统权威的组织特征表现为权威者的独断由其决定权力分配，组织成员的行为以争取权威者的宠信为中心。因而组织内部倾轧争斗不断，组织功能不明确，权责不明。官吏的选拔依据的是忠诚而非其必备的资格。
以理性权威为特征的官僚组织的特征在马克斯·韦伯看来才表现了它与工业社会相吻合的组织特征，这一特征表现在：
（1）科层制结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织形态不可缺少的因素；
（2）在此结构中有明确的分工制度，为完成工作目标，每一职位都有相应的法定权力；
（3）各种工作决定有一定的记录在案的法定公式；
（4）行政权和立法权分离，行政人员都是具有管理专长的管理者而非立法者；
（5）每一层级的行政人员必须具有特殊的才能和经过特殊训练；
（6）人员的选拔通过公开竞争考试进行；
（7）每一职位都必须规定明确的职责范围；
（8）职位不属私人所有，不得继承。
韦伯理性地、创建性地提出了行政组织科学的组织理论和组织准则，这是他在管理思想史上最大的贡献。
小结
总之，这一时期的西方行政学的是刚刚从政治学独立出来，研究内容还是局部的，不系统的，同时受管理学的影响，所以过分重视组织的机械效率，忽视社会效益；过分重视组织的静态方面，忽视组织的动态方面；把行政机关变成封闭系统，忽视了外部环境的影响；片面强调人的物质利益，忽视了人的精神因素，缺乏对人的尊重。不管怎么说他们共同开创了一个新的领域，尽管困难重重，但正是这些不足为以后行政学的长足发展提供了广阔的空间。
参考资料：http://blog.sina.com.cn/s/blog_3e1ff84a010009lk.html