严肃法纪，惩治行政腐败
一、关于国土资源综合整治的几种模式
国土资源综合整治是个大概念，从整治的手段上看，它包含利用、开发、保护、治理、政策、法规、规划、管理诸方面的要素；从对象上看，它包含土地、矿产、水、野生生物、海洋、气象等要素。不同国家、地区、机构的国土资源综合整治模式包含的要素不尽相同：有的更强调规划，有的更强调治理，有的则更强调综合和协调。�
1、联合国可持续发展委员会（CSD）的《土地资源的综合规划和管理》�
联合国可持续发展委员会于2000年召开了关于土地资源综合规划和管理的专题会议。会上提出了《土地资源的综合规划和管理》专题报告及关于制止森林采伐、防治沙漠化、山区可持续发展、保存生物多样性四个附件。专题报告主要是针对《21世纪议程》对土地资源综合规划管理的要求编写的。因此，规划的主要目标是协调发展（农业发展、工业发展、城市发展等）与环境保护的关系。规划从国家政策、土地利用规划、土地占有制度改革、土地规划的权力下放与广泛的民间参与、土地退化恢复、国际合作等方面保证可持续发展目标的实现。《土地资源的综合规划和管理》虽然以土地规划为主，但从它包含的对象（土地、水资源、生物资源、生态环境等）和手段来看，已具有国土资源综合整治性质。�
2、美国土地管理局（BLM）的《可持续资源决策的土地利用规划》�
由于人口的增长和经济的发展，美国现有的162个土地利用规划面临突破的压力，规划的修改势在必行。在美国土地管理局向国会为申请2001年预算提交的《可持续资源决策的土地利用规划》中，对规划的修改主要考虑《国家环境政策法案（NEPA）》的要求。也就是说，调整规划时要充分满足改善环境和恢复生态的需要。因此，将城乡结合部、控制石油和天然气开发、控制煤炭开发、生物多样性保存、自然保护区等作为规划考虑的重要因素，并注意协调各种利益关系和权属关系。美国这个土地利用规划还达不到国土资源综合整治的高度，但由于把NEPA要求作为它的主要规划调整方向，因此也涉及到比较广泛的国土领域。�
3、日本《国土综合开发规划》�
日本国土狭小，人口众多，资源不足。战后经济发展很快，农业、工业、城镇、基础设施、生态环境均需要利用土地，争夺土地空间的矛盾加剧。在这种形势下，日本政府开始制定《国土综合开发规划》，希望以此来规范国土空间秩序。从1962年到1987年共编制了四轮《国土综合开发规划》。规划的总目标是均衡利用全部国土资源，在狭小的国土上为全体国民提供宽松的生活环境。规划由内阁总理大臣负责，国土厅具体组织编制。规划完成后，由内阁总理会议审核通过，由有关部门实施。规划的主要内容：城镇布局、基础设施布局、农林水等用地安排、改善社会和生态环境等。各次全国综合开发规划（“全综”）的要点如下：
“一全综”（1962）：分散工业布局，使国土得到综合开发；�
“二全综”（1969）：认可东京、大坂、名古屋三大都市圈的集中；加强高速公路、新干线路网建设，弱化地域间差异；�
“三全综”（1977）：以地方建设为重点，稳定人口地居住圈；�
“四全综”（1987）：建设多级分散型国土区，加强地区间交通建设。�
上述四次规划并未成功实施，原因是迅速的经济发展和现实利益机制对理性规划造成了巨大的冲击。�
1994年，日本开始新一轮国土综合开发规划（“五全综”，又称“新规划”）。“新规划”的要点是：协调建设和自然的关系；规划由以国家为主导转向以地方为主导；强调地域特点，将全国划分为东北地区、西南地区、西部日本海沿岸地区和东部太平洋城市集中区四个大区；发挥各区特色，优势互补，均衡协调发展。这个“新规划”更强调地域、产业、环境、价值观的多样性，改变了原先几个规划过于统一带来的问题。�
4、我国国家计委编制的《国土规划》�
我国国家计委国土地区司曾在二十世纪八十年代中牵头编制过一轮《国土规划》。是国家和地区的高层次综合规划，以协调经济发展与人口、资源、环境关系为宗旨，以国土资源的综合开发、生产力合理布局、环境综合整治为主要内容，按一定程序制定的开发利用方案。规划侧重从资源和环境入手，贯彻可持续发展战略，突出生产力的空间合理布局和区域的合理分工，重视生态环境建设和综合整治，是编制各类国土资源规划和生态环境规划的依据。在国家计委提出的全国性《国土规划》指导下，有25个省、市、自治区也编制了省级《国土规划》。这个规划内容非常广泛，除国土本身的内容外，还有生产力布局的内容。�
5、党的十六大报告辅导读本对“国土资源综合整治”的解释�
该辅导读本对“国土资源综合整治”的解释是：“国土资源是一个国家和地区赖以生存和发展的物质基础。狭义的国土资源是指作为物质生产资料和劳动对象的自然资源，主要包括土地、水、气候、矿藏、生物等。国土资源综合整治，一般是指人类采取综合措施对某一空间范围内的自然资源进行开发、利用、整治、保护的全过程，以实现可持续利用国土资源为目的。在开发国土资源的同时，通过采取经济、法律、行政等手段和工程、技术、生物等措施，对国土资源进行综合整治，具有重要的战略意义和现实意义，是我国实施可持续发展的重要组成部分。”
二、国土资源综合整治的主要目标
由上面关于国土资源综合整治的几种模式看，目标是共同的，就是实现可持续发展。国土资源综合整治不仅要使国土资源的开发利用满足国家的社会经济可持续发展的要求，还要实现资源开发与生态环境相协调，实现资源的可持续利用。�
对国土资源综合整治来说，可持续发展目标主要包含四个方面：�
1、保障国家资源安全的目标。粮食安全、能源安全、水资源安全是一个国家生存和稳定对国土资源的基本要求，是资源供应的底线。国土资源综合整治要首先满足国家安全对资源的需求。�
2、保障经济发展的目标，主要是指发展和建设对资源的需求指标。在今后全面建设小康的20年中，我国经济发展仍将保持较高速度，基础设施建设、工业化、城镇化对国土资源（土地、矿产、水资源）都有较大需求量，这是一个不可回避的现实。因此，一要保障建设所必需的指标，二要精打细算，合理安排。�
3、资源保护目标。包括节约使用、提高资源利用率和产出率等。�
4、改善国土生态环境目标。通过国土资源综合整治，促进人与自然的和谐。联合国和美国的土地综合规划，都把实现环境改善作为重要的目标，包括对森林、草原、湿地、生物多样性的保护和对沙漠化的防治。在我国，也应把国土生态的恢复和改善作为国土资源综合整治的重要目标。�
三、国土资源综合整治的对象
国土资源整治的对象首先是土地，因为它是一切其它自然资源的载体。土地利用结构的调整对整个国土资源综合整治具有根本性的调控作用。因此，土地利用空间秩序的规划、管理和整顿是国土资源综合整治的基础。实际上，联合国的《土地资源的综合规划和管理》、美国的《可持续资源决策的土地利用规划》，虽然站在土地利用规划的角度，但由于全面考虑了农业、工业、基础设施、生态环境、社区对土地利用的需要，因而实际上已具有了国土资源综合整治的性质。因此，在国土资源综合整治的对象中，土地属于第一层次。
第二个层次是以土地为载体的其它自然资源，如水、矿产、森林、野生生物、地貌景观等。丰富多彩的生态环境是上述自然资源在环境意义下的组合。这些资源要占有土地空间，它们在土地空间中的存在或者具有经济意义，或者具有生态意义，或者两者兼之。对第二个层次自然资源的开发利用，相互间具有制约性。
第三个层次是以土地为载体的人工产物，如农作物、基础设施（交通设施、电力设施、通讯设施、水利设施等）、工矿设施、城镇等。随着经济的发展，第三层次的人工产物迅速增加，其后果是改变了第二层次的自然资源状况。必须处理好保护与发展的关系，否则造成生态环境的退化和自然资源的耗竭。因此，作好对第二、三两个层次对象的协调是国土资源综合整治的核心问题。
四、国土资源综合整治的内容
我们认为，在一定的社会经济发展阶段和自然环境因素的条件下，国土资源综合整治应该有很强的针对性，既要强调整治的综合性，又不宜包含过于全面的内容。正常的资源开发、管理、立法活动不应放在整治方案之中。为了解决整治中的主要问题，一要抓规划，二要抓示范，三要抓工程。这三个问题，应是当前国土资源综合整治的主要内容，其他问题可留给正常的国土资源管理职能去处理。
1、国土资源综合整治规划
国土资源综合整治的全部思路、目标、任务、指标、区划、工程、标准、措施等都应体现在规划中。规划给出了整治的总盘子，对整治工作起到总控作用。耕地保护、生态环境治理、产业布局、基础设施布局、城乡居民点布局等应是规划考虑的主要问题。
2、国土资源综合整治示范
我国地域辽阔，不同地区的国土资源各具特色，国土资源整治也应具有地域特点。东部与西部、平原与山区、陆地与水面、大陆与海洋、城市与乡村、已开发地区与未开发地区、少数民族地区、经济特区等均应设置国土资源综合整治示范区，使整治工作按照各自的模式因地制宜地进行。
3、国土建设工程与国土恢复工程
为了改变自然条件对国土资源造成的不利影响，提高国土质量和改善生态环境，需要实施一批国土建设工程，如防治沙化工程、水利工程、地质灾害治理工程等。同时，对人工造成的国土资源破坏，应实施国土恢复工程，如矿山复垦工程、退耕还林工程、土壤污染与水污染治理工程、土地整理工程等。
五、国土资源综合整治的组织与实施
国土资源部门及涉及国土资源的部门很多，如计划、国土、农业、林业、水利、建设、环境等。各部门已有自己的战略、规划和整治项目，如《全国土地利用规划》、《全国矿产资源规划》、《全国生态环境建设规划》、《中国21世纪议程》、十大防护林体系建设工程、《全国生态农业发展规划》、国家退耕还林还草还湖计划、三峡地质灾害防治计划、南水北调工程、交通事业发展规划等。这些规划、计划、工程涉及国土资源综合整治三个层次的对象，均是国土资源综合整治的组成部分。如果将它们单独地进行规划和实施，可能在单一领域达到最优，但不一定取得全局最优的效果。从本质上看，可持续发展是一个全局最优问题，只有综合规划、综合整治，才能达到全局最优的目标。因此，应该将这些专门领域的规划、计划、工程置于统一的国土资源综合整治的框架中，以取得经济发展、产业布局、资源保护、生态保护的最大协调效果。为此建议：
1、建立国土资源综合整治领导小组，由国务院总理或主管副总理任组长，领导与协调国土资源综合整治工作。领导小组办公室设在国务院国土资源主管部门。领导小组在计划、国土、农业、林业、水利、建设、海洋等部门间建立广泛的协调、分工和合作机制。
2、编制《全国国土资源综合整治纲要》，综合协调各部门、各地区的国土资源利用与开发战略，从总体上提出20年国土资源综合整治目标、任务、行动计划，将现有的土地规划、矿产资源规划、水资源规划、环境规划、农业规划等纳入“纲要”框架。在所有的规划中，土地利用规划处于基础的、核心的地位，所有其他规划在空间布局上应体现为土地利用规划。
3、将各种国土建设和治理工程（防护林工程、退耕还林工程、调水工程、流域治理工程等）统一纳入国土资源综合整治纲要。并根据需要建立若干新的国土建设和恢复工程，如矿山复垦工程、地质灾害预警与防治工程、水污染治理工程、土壤污染治理工程、海岸带治理工程等。这些工程，实际上是国土资源综合整治的行动计划。
4、设置100个国土资源综合整治示范区，覆盖我国所有不同发展水平、自然地理、资源状况、人口密度和民族宗教特点。
5、国家和政府有关部门的法规、政策和管理措施要同《全国国土资源综合整治纲要》保持一致，并针对“纲要”的需要逐步完善。
6、国土资源综合整治不仅要发挥各部门的积极性，还要发挥地方特别是社区和公众的积极性。
7、国土资源综合整治是一项长期的工作，要量力而行，长规划，短安排。
执笔：李裕伟、李尚杰、郭成城、岑嘉法
2002-12-26
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