(一)注重国家战略利益
在开放经济条件下,主要国家反垄断政策的目标已由原来的维护国内公平竞争为主,转向在国际竞争中注重国家战略利益。这是现实经济活动的变化在政策上的反映。经济全球化把企业间的竞争由国内市场扩展到国际市场,企业的主要竞争对手由过去的本国同行转为具有更大威胁的外国企业,企业之间的兼并活动由在本国企业之间进行扩展到在不同国家的企业之间进行。这种现实经济活动的变化也迫使政府干预经济的理念发生了变化。主要发达国家的经济政策由过去的主要弥补国内市场缺陷、维护公平竞争转向在全球范围内运用宏观调控政策干预经济,突出国家战略利益的重要性。体现在反垄断方面就是,反垄断政策的目标不仅是要处理好国内市场上垄断与竞争的关系,更重要的是在全球范围内寻求资源的合理配置,在国际竞争中展示本国优势。政策目标的重心是谋求国家战略利益,让本国企业在世界市场上获得更大的份额,而不再是着重保护本国消费者和其他生产者的利益。同时,政府运用反垄断政策的措施更加灵活。尽管反垄断政策的具体措施仍没有超出行政、经济、法律手段,但重要的变化在于政府遵循以国家整体利益为重的原则,并以此为出发点,灵活地运用这些政策措施。许多国家不仅放松了对垄断的规制,甚至由政府直接进行积极的干预,促进企业规模的扩大和企业的整合,以便增强本国企业的竞争力,抢占国际市场的至高点。例如美国在20世纪90年代以后,政府放松对企业兼并的规制。日本政府早在20世纪50年代之后就开始推动企业规模的扩大,并实施了一系列鼓励企业兼并的政策。
(二)强调维护经济效益
国家的反垄断政策指向由以往的强调维护公正公平转向维护经济效益。过去人们认为,反垄断法通过国家权力监督企业行为,禁止企业滥用垄断力量,以实现国民经济的综合平衡和有序发展。它既是对自由竞争的保护,也是对竞争所体现的公平、正义、效率这些重要社会价值的肯定。因此,反垄断法所强调的重点是抑制经济强权的产生和超经济的掠夺现象,进而维护社会的公平正义准则。然而20世纪70年代以后,芝加哥学派对以上观点提出了挑战。他们认为,反垄断法的目的是为了实现经济效率,即社会福利的最大化政府政策的目标应该是保护竞争,而不是单纯保护竞争者、维持竞争者的数量在市场竞争中,优势企业的规模不断扩大,低效率的企业被淘汰是正常的。判断企业是否有不正当的市场行为,不能以是否损害了其他竞争者的利益或排斥竞争对手为标准,而在于它是否损害了经济效率。有的经济学家认为,在市场竞争中,总会有一部分企业通过自己的努力获得某种程度的垄断地位,这本身就是自由竞争的结果。如果政府出面拆分一家公司,将会产生消极的经济后果。企业会在达到一定的规模之后,懈怠产品和技术的创新。这些观点已经在美国法律界和学术界得到了广泛的认可,并使政府的反垄断指向发生了变化。如美国在20世纪70年代之后对企业兼并持较为宽松的态度,反垄断的指向主要是垄断行为而不是垄断状态。垄断行为是指经济主体为获取垄断利润,运用种种手段构筑市场壁垒,排斥、限制和妨碍竞争的行为。垄断状态也称垄断结构,这种市场状态或结构可以呈现独占、寡头垄断、垄断竞争等多种不同的结构类型。一般来讲拥有垄断地位、具有较大市场份额的企业更有条件实施垄断行为,但在强有力的外在约束下(如反垄断法)并不必然实施垄断行为。近些年来,市场经济国家反垄断的理论和实践都倾向于反垄断行为,而不再着眼于企业规模的大小和市场集中度的高低。
(三)在反垄断策略上兼顾市场、技术和法律
在工业经济时代,企业主要靠巨大的企业规模、雄厚的资本或较高的市场份额构筑市场壁垒,形成垄断优势。而在知识经济时代,企业垄断地位的确立和维护更多地依靠技术。尤其是在高科技领域,企业在竞争中获胜的关键要素是知识、技术、信息等人力资本,物质资本已退居其次。而人力资本可以随着人员流动而流动,它不像物质资本固定在企业,无法随着人员流动而流动。因此,人力资本构成的进入障碍比物质资本低得多。知识经济时代的到来使政府实施反垄断政策的难度加大,因而在策略上不得不兼顾市场、法律和技术。同时,在国际市场竞争中,发达国家由于拥有和垄断了先进的科学技术,因而能够在世界经济中维持其统治和支配地位。为更好地维持这种地位,发达国家以保护知识产权为理由,把知识产权与世界贸易体制连接起来,纳入世界贸易体制之中,迫使世界贸易组织中所有发展中国家都要承担其在世界范围内对发达国家跨国公司垄断的技术进行保护的国际义务,以便谋求对发展中国家进口市场的垄断和对发展中国家经济的支配,掠夺其自然资源和财富。实际上,对技术的垄断是发达国家放弃强权殖民主义政策之后,维护其在世界经济中支配地位的主要手段。传统经济学认为,垄断者通过制定垄断价格获取垄断利润,不利于技术创新,这也是政府反垄断的动因之一。然而,新的创新理论认为,垄断竞争的市场结构最有利于技术创新。因为,企业在技术创新后可以在一段时间内持久地保持优势地位,企业为了长期保持垄断地位也要继续技术创新,最终推动技术进步。所有这些使发达国家的政府在反垄断的策略上,既要考虑到维护市场的公平竞争,又要考虑到有利于促进技术进步,同时还要维持自己在国际市场中的垄断地位。
(四)不断增强限制国际垄断的力度
国际贸易组织在推动经济全球化的过程q 中,也促使以往的影响国际公平交易的传统障碍和壁垒,如关税、配额、市场准入等逐渐降低或瓦解。但随着国际经济自由化的深入发展,国际上限制竞争的垄断行为也越来越突出。跨国企业在巨大的利益驱动下实施反竞争的行为,出口卡特尔、跨国企业兼并、滥用国际市场优势地位等垄断行为日益普遍。这些行为损害了公平的国际竞争秩序和相关国家的经济利益。如何有力地规制国际垄断行为,在世界范围内维护公平的竞争秩序,已是世界各国特别是国际贸易组织所面临的重大课题。为了更好地协调国际竞争关系,近些年来,发达国家广泛开展了反垄断双边和多边合作。美国于1976年与德国、1982年与澳大利亚、1984年与加拿大签订双边条约,进行反托拉斯法适用的国际合作。1983年澳大利亚与新西兰签订的紧密经济关系协定,以及《北美自由贸易协定》也规定了反垄断法适用的合作事宜。1991年欧共体与美国订立的《反垄断法执行的合作协定》,详细规定了反垄断中的通告、信息交流、反垄断程序中的合作与协商、积极礼让和避免反垄断法程序的冲突等事项。这样,一国根据与他国订立的双边或多边条约可以赋予本国反垄断法在他国的效力,通过国内反垄断法规制国际垄断行为。
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