宁陵县位于河南省商丘市西部，是商丘市的一个内陆县，总面积787平方千米，80.46万亩耕地，69.2万亩基本农田，总人口59.8万，人均1.34亩耕地，辖15个乡(镇)，366个村民委员会，1052个自然村。2005年省以下国土资源系统管理体制改革时，按照省、市、县文件精神，我县从原乡(镇)土地管理所人员中每所选拔3人划归县局管理，属事业全供。为了保证工作质量，我们又从局机关下派50多人，每个所保证5人以上。同时，我们采取竞争上岗的办法，择优选配了正、副所长。2006年2月按原行政区划，挂牌成立了15个国土资源所。
随着工业化、城镇化建设的加快，土地供需矛盾明显，农村规划滞后形成建房向交通要道两侧集聚，乱占耕地现象比较严重。国土资源所执法能力建设面临的任务十分繁重，怎样发挥国土资源所的前沿哨所作用，筑牢第一道防线，守住第一道关口，使国土资源违法案件在第一时间内得到有效制止，违法当事人受到应有打击，落实最严格的土地管理政策和强有力的耕地保护措施，使有限的不可再生的土地资源得到合理利用和集约开发，是摆在各级国土资源部门面前一个不容回避、必须面对，而且保证要做好的一个首要任务，也是时代赋予我们义不容辞的责任。
一、让土地协管员融入执法监察队伍
怎样保证完成“任务”，落实“责任”?尽管大家花了不少力气，想了不少办法，可是土地违法案件仍然频频发生，涉土信访居高不下，国土资源所经常处于被动应付状态，面对这一严峻形势，局党组不得不坐下来召开专题会议，集思广益，共谋良策，通过分析有三个方面的原因:一是土地违法点多面广，国土资源管理人员顾此失彼，等到发现，已形成事实。一个所就那么四五个人管几十个行政村，上百个自然村，好几万人，每天不停地跑也要三四天时间才能巡查一遍，对农民建房，在耕地上挖土的违法行为不能及时制止，以致延误时机。二是大部分村干部认为，土地管理是国土资源管理部门的事，事不关己，高高挂起，想躲就躲，能推则推，个别人甚至站在一旁“看热闹”，严重的甚至组织群众暴力抗法，干扰国土资源所的执法。三是国土资源所的人员不能天天住在农村，时时守着耕地，这给违法人员提供了钻空子的空间。一些不法农民同国土资源所玩猫腻、打游击，你白天巡查，他就在夜间违法，你在村东搞宣传，他到村西去取土。事实表明，要制止土地违法违规行为，切实保护耕地安全，单凭国土资源所的力量还远远不够，最好能在每个行政村物色一至两名得力干部，协助国土资源所管好用好土地，给他们定职责、压任务、名誉上奖励、待遇上优惠。综合考虑农村情况，农村党支部书记或者能力较强的村委会主任兼任比较合适，因为他们在广大群众中威信高，说话有人听，做事有人帮，具有影响力、号召力和凝聚力，能担当起保护耕地的重任。从待遇上讲，他们都享受着政府发给的工资。认识统一后，我们将其当成一件大事，及时向商丘市国土资源局和宁陵县委、县政府领导汇报，我们的建议得到了领导们的支持。为了有力地推动这项工作的开展，县政府专门以宁政办〔2006〕2号文件发文，要求各乡镇从现任村支部书记或村委会主任中确定土地协管员，选拔程序是群众推荐、乡镇党委政府领导把关、国土资源局审核批准并颁发聘任证书的方式，为每个行政村配备一至两名土地协管员，负责宣传土地法规政策，协助国土资源所做好执法巡查和耕地保护等项工作。2006年2月，全县366个行政村498名土地协管员经过集中培训后，持证上岗，正式成为国土资源执法协管员。让土地协管员参与国土资源所的执法巡查和土地信访案件协调工作，起到了国土资源违法案件和信访案件早发现、早预防、早报告、早制止的作用，提升了国土资源所的执法能力，为国土资源所装上了“千里眼”，安上了“顺风耳”，有效解决了国土资源违法案件发现难、查处难、制止难的问题，在国土资源所与执法对象中架起了一座坚不可摧的桥梁。
二、提升监察效能，确保执法到位
执法监察是国土资源所的重要职责和中心任务，如何提高效能，我们做了如下探讨和尝试:
一是建立由国土资源所与县局执法大队和村级协管员三位一体的执法网络。按照“属地管理、有案必查”的原则，积极探索“全员执法、全面覆盖、全程监管”的执法监察新路子。县执法大队30多名执法监察人员分为南北两片与各国土资源所密切配合，明确责任，真正起到了巡查在一线，制止在萌芽。形成“人人都是执法员，个个属于执法队”的态势，凝聚全员执法的合力。国土协管员都是土生土长，天天跟土地打交道，与农民朝夕相处，能起到你动我知。这种三位一体优势互补的执法监察网络，使土地违法案件的早发现、早制止、早查处得到了较好的解决，从而大大降低了执法成本。
二是落实国土资源所执法监察责任制。我们把执法监察当成“一把手工程”，实行一票否决，县局领导若因行动迟缓，领导不力，造成重大损失和不良影响，必须引咎辞职。乡镇国土资源所不认真履行巡查职责，不能及时发现或发现后避开矛盾、不予及时制止，或制止不了也不上报，实行责任追究。对于不称职的协管员，按照程序随时予以解聘。今年6月，有少数已经关闭的粘土砖瓦窑厂死灰复燃，出现了反弹，而主管此项工作的地矿办主任和刘楼、柳河两个国土资源所所长，因畏首畏尾，不敢大胆作为。县局采取果断措施，予以降级处分，工作很快出现了新局面。
三是不断探索执法监察的新模式。首先是由事后查处向事前监察转变。我们下大力气改变过去重查轻堵的被动局面，加大巡查的密度和力度，坚持做到巡查“无假日、无死角、全天候”，采取喇叭宣传，口头警告，下发《责令停止土地违法行为通知书》等方式，当面予以制止，对于当事人不听劝阻或阳奉阴违的，实行暗中监管和蹲守等措施，确保各类土地违法行为在第一时间发现、制止、报告并处理。其次是平面执法监察向平面与立体执法并重转变，查处的重点不仅放在农田取土和违法占地以及土地用途改变和超占面积上，同时兼顾建设用地闲置、建筑系数、容积率是否达标等方面。再次是从单一执法向联合执法转变。为了解决国土资源管理部门单独执法、孤军奋战形成的执法监察缺位、空位和不到位等问题，我们同公安、纪检、法院、电力、交通、建设等单位，建立联合协同执法机制，使执法难、执行难得到了有效化解。
三、优化乡所配置，营造工作环境
无论一个单位，一个团队还是一个部门，一把手始终处于主导地位。俗话说:兵熊熊一个，将熊熊一窝，所以选优配强国土资源所所长是提高执法监察能力的先决条件。选择能力强、作风正、坚持原则的所长，执法监察能力就能提高，耕地保护目标就能实现。因此，我们首先从全局200多名人员中，采取个人演讲，大家评议，党组审定等程序选聘国土资源所所长。由于所长选得准、配得强、素质高，国土资源所各项工作比学赶超，勇争一流，使国土资源所活力大增，执法能力大大增强;其次是实行全员培训，把学习当任务，以学习促工作，以考试促学习，我们除坚持年初岁尾对国土资源所人员进行为期两周的封闭培训学习外，还采取定向帮扶，结对帮扶，为国土资源所人员编印《执法实务和行为规范手册》，坚持每周二、五学习。同时，每周举办案例分析会，每季度都要进行文化考试，评比最佳执法卷和最差执法卷，国土资源所的人员的学习积极性、工作能力不断提高，因此有效提升了国土资源所的执法能力和执法效果;三是营造乡所执法环境。截至去年，全县15个国土资源所的办公环境全部进行了改造和重建，县局统一为国土资源所配置了桌椅、档案柜，建立健全了各项规章制度，安装了电脑、电话，配备了监察执法车辆，县局将财政返还的罚没收入中的30%返还乡所，作为执法巡查经费。目前，15个乡镇国土资源所全部达到了五有标准:即有电脑、电话、执法车、照相机、二百平方米以上的办公用房。
三年多来，由于我们重视并积极探索执法监察的新路子，不断提高国土资源所的执法监察能力，使我县的土地违法案件大幅减少。据统计，全县2005年发生各类土地违法案件852起，2006年降为356起，2007年降为234起，2008年降为37起，截至2009年9月，仅出现8起，而且这些案件都得到了及时处理，没有一起行政复议和行政诉讼案件发生，赴省进京的土地信访案件连续两年都是零。
四、存在问题及建议
一是土地违法案件执行难。由于国土资源管理部门受职责限制，对违法建筑，没有拆除权，所以对不听制止的违法用地户，只能通过程序移交法院强制执行，等到执法的程序走完，违法建筑已经建成，特别是农民建房表现尤为突出。移交法院后，法院的执行力度有限，案件执行率极低。对土地违法案件对象户难以形成震慑，使土地违法案件屡禁不止。因此，建议扩大国土资源执法权限，把国土资源初始违法的拆除权交由县级国土资源执法监察机关执行，既可消除违法苗头和及时制止违法案件的发生，减少违法者的经济损失，又可有效解决违法案件移交法院后的执行难和执行率低或执行不到位等问题。
二是提高国土资源管理执法的威力，建议成立国土资源公安派出机构或自上而下建立与公、检、法、司的联动机制，以确保执法监察人员的人身安全和对违法案件的及时制止。
三是由于县、乡政府主要负责人对耕地保护负总责的认识不到位，违法占地面积超过15%的责任追究难以落实，导致县、乡政府的违法冲动依然存在，给国土资源执法工作带来困难。因此，要加大责任追究力度，对县、乡政府主要负责人实行严厉的问责制度。
四是管理体制不利于执法。现在是系统管“帽子”，地方管“票子”，无形的给执法带来困难。建议自上而下统一政策和要求，解决经费问题。
(2009年9月22日在国土资源部执法监察工作座谈会上的发言)