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对比分析《食品安全法》与《食品卫生法》
北京市西城区卫生局卫生监督所 王岳
《中华人民共和国食品安全法》由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议于2009年2月28日通过，自2009年6月1日起施行。实施之日起已经实施14年的《中华人民共和国食品卫生法》同时废止，这意味着中国的食品安全监管进入了一个新的阶段，现通过两部法律的对比，站在一名执法人员的角度上，来初步分析一下《食品安全法》一部分的改变之处和存在的问题：
一、《食品安全法》总则中，通过法律的级别给了分段管理一个明确的身份和职权范围，除原有农业、卫生、工商、质检、食药等部门外，还出现了一个新的机构――国务院食品安全委员会，以前的工作中，无论是食药还是工商，在行使协调的权力时，由于各部门之间缺乏统一的上级部门，会遇到各式各样的阻力，这个机构的建立，可以避免以前出现的“协调不动”的情况。在《食品安全法》中，不仅要求县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，更赋予对食品安全监督管理部门进行评议、考核的权力。相当一部分监管机构是垂直管理的体系，每年的工作不接受地方政府的考核，这次通过法律明确了地方政府的职责，使地方政府真正有了行使权力的依据，加大了对垂直管理监管机构的约束力。根据权责统一的原则，在《食品安全法》中也对地方政府及各监管部门不履职或渎职等行为制定了罚则，第一次在食品领域的法律法规内提出了在出现重大事故造成严重后果时，主要负责人应该引咎辞职的法律强制条文，能够尽量避免以前出现的“副职和小兵顶雷，正职安顿家属”的情况。但是在今后工作开展时也面临着一些问题，改革时，一些执法机构不愿意取消垂直管理，在不考虑个人待遇的情况下，一条很重要的原因就是，地方政府在考虑地方经济增长、税收、人口就业等因素时，会对执法部门的工作造成一些阻力，垂直管理这些阻力相对比较小，而归地方管理这些因素体现的就会十分明显。现在，法律增加了政府对监管部门的约束力，那么在没有重大食品安全事故出现的时候，如何来保障各监管部门的执法力度呢，如何来确保新的法律不会成为地方保护主义的保护伞就成为了一个很敏感的问题。
二、《食品安全法》与《食品卫生法》比较，食品安全风险监测与评估章节是新增的，这个章节体现了预防为主的思想，吸取了几次影响极大的食品安全事故的教训，把监管前置，及早动手，尽量将隐患消除在萌芽阶段。这部分的职责基本都在国家各部委手中，可是这部分没有对应的罚则，给人以“刑不上大夫”的感觉，几年前药监系统出现的腐败事件就是出现在生产前的认证环节，如何避免“肥了专家、富了企业、苦了百姓、抓了贪官、毁了系统”的局面再次上演是很关键的，这方面应有更加详尽的细则来补充。
三、《食品安全法》食品安全标准的章节里，明确提出了安全标准由卫生部制定，并整合原有各类标准，使以前五花八门的各类标准有了统一的标签，可以说是本次立法中一个亮点。
四、食品生产经营的要求，是食品专业法的核心环节，这部法律的可执行性和完善程度会在这当中体现出来。
《食品安全法》第二十七条对食品生产经营提出了要求，和《食品卫生法》第八条相比，《食品安全法》尽管制定了对生产经营过程的要求，但是在这部法律中却没有相应的罚则，使这部分的执法缺乏强制力，呼吁尽快通过制定实施细则来弥补，否则监管在这一块就会成为空谈。《食品安全法》第二十七条第（十）项规定：用水应当符合国家规定的生活饮用水卫生标准，这条规定如果放在体制改革前不会有太大问题，但是如果按照改革的要求，餐饮服务这一部分的职能由卫生行政部门移交到食品药品监督管理局，就会出现一个新的问题。食品交过去了，但是生活饮用水的监管还在卫生行政部门，那么餐饮业的用水谁来管的矛盾就显现出来了，由于水被污染从而污染食品造成的事故由谁来处理，这些都是应该尽快协调商定的，否则只会出现推诿的现象。
《食品安全法》第二十八条对禁止生产经营的食品提出了要求，和《食品卫生法》第九条相比，有两点发生了重大变化，第一点变化在《食品安全法》中增加了“营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品”的要求，从这里能够看到当年“大头娃”事件的影子，在《食品卫生法》第六条的规定里有“食品应当无毒、无害，符合应当有的营养要求，具有相应的色、香、味等感官性状”的要求，但实际未列入禁止生产经营的范围之内，通过一次事件，使国家认识到了食品的营养不足一样会造成重大事故，因此有了这次的改变。第二点变化是，《食品卫生法》第九条第（十）项规定的“为防病等特殊需要，国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府专门规定禁止出售的”在《食品安全法》里变成了“国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品”，能够制订禁止生产经营食品的权力被回收集中了，也意味着现行的一些地方性法规在6月1日之后将不再具有法律效力，只是在今后的工作中还需要进一步明确“国家”这个概念，这种命令是由国务院食品安全委员会来统一发布，还是各国务院下属的国家级行政部门可以根据各自监管环节来各自发布。
在行政许可方面，《食品安全法》体现了对农民的政策倾斜，规定了“农民个人销售其自产的食用农产品，不需要取得食品流通的许可”，只是在实际工作中会有一定的困扰，如何认定销售者是不是农民，以户口本是不是农村户口来判定吗？姑且不论各行政部门有没有权力去检查公民的户口本，在某些乡镇内，绝大多数人都是农村户口，但是不是每个人都务农，例如：农村交易这些东西很多是以家庭为单位，劳力去干活，老人小孩去卖，这种情况老人和小孩销售的食品算不算其自产呢？
《食品安全法》里提出了国家鼓励实施危害分析与关键控制点体系，也就是原来说的HACCP体系，说明了国家希望食品行业进一步规范化，用意是好的。但是这个体系是不是适合中国的国情，尤其是在餐饮服务领域内，可推行性有多高，是需要实地调研考察的。尤其在法律内还有“认证机构实施跟踪调查不收取任何费用”的要求，这个是可笑的，目前的认证机构都是第三方公司性质的，是以营利为目的的，让这些机构去义务劳动，很明显是不现实的。要想达到法律上这个要求，除非各级政府自己成立公办的认证机构，由财政统一拨款开展工作，但是这又和国家精简机构、政企分开的原则相违背。这条规定适合在不同监管领域根据各自的特点由相对应的监管部门来发文决定，不适合这么统一的在法律中进行规定。
从业人员健康体检方面的要求及处罚，《食品安全法》与《食品卫生法》相比，有了较大的变化，在要求上，安全法去掉了卫生法中“包括病原携带者”的讲法，以乙型肝炎为例，在临床医学和预防医学的不同角度讲，是分为狭义和广义两种概念的，如果不能统一标准，那将给食品监管带来一定的隐患，。从罚则上看，《食品安全法》对没有健康证明的行为没有罚则，如果不能通过实施细则来弥补，那么这方面的要求将是一纸空谈。
《食品安全法》对索证的要求比《食品卫生法》详细了很多，有了明确的要求和罚则，可以说这方面取得了重大的进步，只是对保存的时限过于死板，2年的保存期是否过长值得商榷，尤其是对于一些小型餐饮业来说一年以前的进货记录有多大的意义，只是接受检查的摆设。
经历了“三鹿奶粉事件”后，国家高度重视对食品添加剂的管理，在《食品安全法》中有4条法条都是对食品添加剂的要求，相比《食品卫生法》只有一句话的要求，新的法律更加的详细和规范。
对保健食品来说，《食品安全法》的规定也多了一些，但是还需要进一步的实施细则来进一步细化。只是在《食品安全法》这种国家大法的条文中出现了“声称”这种非法言法语的词语，那怕写成“宣传、标注”呢，都显得非常正式，“声称”让人看得哭笑不得。
《食品安全法》规定的召回制度，可以说是中国食品安全监管与国际接轨的一个重要标志，从以前的企业自律行为变成了行政部门的强制措施，对加强执法的力度与造成群众监督的环境有巨大的意义。
对食品广告的监管内容，在《食品安全法》内也有了规定，对市面上越来越多的组织、明星给食品类商品代言的管理提供了一定的法律依据，填补了以前法律的空白。
五、在食品检验的规定中，接受几次恶性事故的经验，明确规定了对食品不得免检。在日常的抽检和检测中，《食品卫生法》规定的是无偿采样，说法比较笼统，而在《食品安全法》中明确了行政部门必须买样，且不得向商家收取任何费用，检测所产生的费用由行政部门承担。这些发条的出台，一方面说明政府在减轻企业的负担，避免为增加收入多次采样收取检测费用，另一方面意味着，如果财政拨款不足或地方政府经济水平较低的情况下，一些工作会受到影响，可能出现能不检就不检，能少检就少检的情况。如何解决这个问题，就不单单是行政部门能力范围内的了，需要更多的政策扶持。
六、在《食品安全法》内，专有一章对食品安全事故处置进行了规定，与《食品卫生法》相比，内容多了很多，在法律层面规定了各级部门的职责和处理的程序，明确了CDC在处理这类事件中的职责，解决了多年来由于卫生监督体制改革带来的职责分工问题。在法律条文中，也明确了要进行责任追究。在《食品安全法》的条文中，提出了“任何单位或者个人不得对食品安全事故隐瞒、谎报、缓报，不得毁灭有关证据”，并由对应的罚则，只是在实际操作中，对于毁灭证据的认定需要明确，例如：一家人在一个餐馆用晚餐后，夜里开始出现症状，一起到医疗机构就诊，医疗机构按照要求上报，在这种情况下，餐馆是不知情的，等到监管人员到达那个餐馆时，很可能剩余食品都已经倒掉，餐具已经进行了消毒，证据灭失了。这种局面是非常常见的，那么在这种情况下，是不是认定商家毁灭证据呢？是以主观故意为判断原则还是以实际效果来确定，这是需要在后期的细则或者司法解释中加以说明的。
七、在监督管理这一部分内容中，《食品安全法》基本套用了国务院特别规定里的相关内容，增加了各级各部门能够对外宣传公告的权力范围，避免了“许多人说一件事，一个人一个说法”的局面。与《食品卫生法》相比，《食品安全法》里少了一项内容，就是监管人员对生产经营者提供的不违法的技术资料负有保密的义务，这一条是应该通过法律明确责任的，是对纳税人商业机密的保护。
八、《食品安全法》与《食品卫生法》的法律责任制定上来看，《食品安全法》套用了国务院特别规定的模式，提高了处罚的金额底线，提出了了行政处分的级别，并且明确了出现事故后，肇事单位的主要负责人在一定时限内不得再从事食品安全的管理工作。《食品安全法》法律责任的制定上最大的特色在于第九十六条和第九十七条的规定，给了消费者受到损失后索赔的额度依据和优先接到民事赔偿的权益，充分体现了中国法律人性化的一面。但是在《食品安全法》的罚则中也存在着一些待解释和解决的问题，一部分法定要求没有制订罚则，如从业人员没有健康证明、食品生产经营过程不符合法定要求等，与《食品卫生法》相比出现食物中毒事件后的处罚在《食品安全法》中没有单独列出，有待相关的部门对法条中“情节严重”的概念进行解释，以便开展工作。《食品卫生法》的罚则中，只有有违法所得和没有违法所得两种情况，根据卫生部的部门规章，将无法取得证据的情况列入无违法所得的范围内，操作起来相对简单。而在《食品安全法》第八十四、八十五、八十六条中，出现了违法所得和货值两个概念，这两个概念如何区分，如何界定也需要明确，安全法的罚则中是以货值来确定处罚额度的，在实际工作中会遇到一些问题，举几个事例：1、某个企业被检查出违法行为，涉案金额非常高远超过法律规定的一万元的那条标准线，企业老板为降低处罚额度，估计隐藏甚至烧毁帐本、帐目等重要证据，行政部门明知道涉案金额很高，但是就是无法取证，这种情况下如何操作？2、很多个体的小型餐饮业，从业人员文化素质很低，根本没有帐本，也不会记帐，说不出来违法所得或者货值是多少，最后如何定论？3、一个高档海鲜酒楼有一袋味精超过保质期了，用了半袋，由于对每道菜来说，味精使用量是很低的，半袋味精可能能做几十甚至上百道菜，用这个味精的厨师根本不可能完整的记忆他这一段时间都做过什么菜，更不可能统计出那些菜一共卖了多少钱，这时候货值如果确定，怎么开展处罚？《食品安全法》第八十七、八十八、九十一条中，规定的都是给予警告，拒不改正的再进行罚款的行政处罚，这种规定可以视为是教育与处罚相结合，给管理相对人改正的机会，但是在实际操作中很可能出现这种情况：行政部门第一次去检查，发现该单位进货时未查验许可证和相关证明文件，于是取证给了警告的处罚，在第二次检查中发现商家查验了，那么就说明它改正了，不需要进行罚款的行政处罚了，而时隔二个月第三次检查发现这个管理相对人又出现第一次检查时的问题了，这时候，行政部门按照法律规定，只能再给这个管理相对人一次警告，那么管理相对人就会利用法律的空档，与行政部门来回周旋，问题得不到根本的解决。
九、在《食品安全法》的附则中，对法内一部分名词进行了解释，新提出来了食品安全的定义，以及食物中毒、食源性疾病和食品安全事故的概念，卫生部原来对食物中毒的定义是：食物中毒是指人摄人了含有生物性、化学性有毒有害物质后或把有毒有害物质当作食物摄入后所出现的而非传染性的急性或亚急性疾病，属于食源性疾病的范畴。与原来卫生部对食物中毒的定义对比，《食品安全法》中的定义去掉了“非传染性”的概念，并且把食物中毒与食源性疾病提到了并列的高度，概念定义的变化会对工作开展有很大影响，如果进一步解释这些名词是当务之急。《食品安全法》中，把监管范围分为食品生产和加工、食品流通和餐饮服务，但是在解释当中并没有对这分段管理的名词进行解释，这对今后各部门如何界定自己的工作范围会造成一定影响。
综上所述，《食品安全法》的出台，体现了我国对加大食品安全工作监管的决心，通过这部法律弥补了一部分时代前进事物更新而带来的法律空白，明确了在食品监管各环节中各级各部门的职责。同时，这部法律急需制定与它配套的实施细则和各部门的部门规章，并由相关部门出台它的司法解释，完善法律体系，增强可执行性，切实起到增强食品安全监管的作用。
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