美国国会实行
两院制的原因和目的
美国国会由众议院和
参议院组成,实行两院制。关于美国国会为什么要实行两院制,可以有两种解释。一种是现实政治需要的解释,即
大州与小州的利益冲突,以及由此产生的国会代表权问题,曾经是制宪会议成功的主要障碍。正是为了协调这一矛盾,制宪会议经过激烈
争论,采用了
康涅狄格代表提出的妥协方案,即大州以接受参议院的平等代表权,换取小州对众议院的人口比例代表权的同意。这样,大
州可以靠人口优势获得众议院的多数议席,小州却在参议院占据了相对于大州的优势,从而兼顾了大州和小州的利益,扫除了制定宪法过
程中的最大障碍。(参见
1.4.3.
)美国国会实行两院制,首先是现实利益之间斗争和妥协的产物。
但是,在争取批准宪法的过程中,麦迪逊和
汉密尔顿还对国会实行两院制的原理做了另一种解释。我们在前面已经提到,独立后的北美
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国初期的主要政治潮流,是对行政权的防范,当时的北美各国宪法都强调“立法的人民代表至上”,
立法权至上,议会至上。虽然当时的
各国政府都实行了分权原则,但无论在宪法上,还是在实践中,更显现出对议会的权力没有什么有效的限制,以致于议会任意侵占行政权
和
司法权,因此,要求削弱立法权是“
1780
年代宪法改革的中心问题”。人们纷纷提出应遏制
立法机关的权力扩张,认为虽然议会是由人民
选出的,
如果对议会的权力没有限制,
就会出现一个“选举产生的专制政府”,
如果出现“
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个暴君”,
他们“将会与一个暴君一样专制”。
[1]
《联邦党人文集》的作者在总结北美独立后各国立法部门侵占其他部门权力的现象的基础上指出,在
君主制下,行政部门是危险的根源;
在
代议制的共和政体下,
行政长官的权力范围和任期都有“仔细的限制”,司法权的界限也很明确,而立法部门获得了优越的地位,其权力
比较广泛,
又不易受到明确的限制,
人民应该提防和戒备的,
正是立法部门的“冒险野心”。
[2]
为了防止立法机关利用自己的优势地位“篡权”,
一个补救办法是直接向人民呼吁,
如召开制宪会议,
但这种办法如果用得太多,
政府就会失去“必要的稳定”,
而且公众的决断可能主要是“情
感而不是理智”,因此,经常地求助于人民,不仅是危险的,而且可能徒劳无功。因此,要防止立法专制,就还需要另外的补救措施,这就
是“把立法机关分为不同单位”,用“不同的选举方式和不同的行动原则”使它们彼此互相制约。
[3]
因此,美国国会所以采用两院制,也体现
了美国的开国之父们为防止所谓“多数人的暴政”在制度设计上的用心。
6.1.2.
美国国会两院制的特色
美国国会每两年为一届,国会两院分别为参议院和众议院。众议院议员任期与国会任期相同,每两年全部改选,参议员任期六年,每
届国会届满时改选三分之一。众议院名额按各州人口的比例分配,
1787
年制定的宪法规定每三万人选出一名众议员,根据每十年一次的
人口普查结果确定各州的议席,但每州至少须有一名众议员。后来由于
新州的加入和人口的增加,如果仍按上述比例产生议员,国会的规
模就会十分庞大,按照美国的现有人口,今天
美国国会众议院的议席就会超过七千人,这既不可能,也没有必要。根据国会在
1929
年通
过的法律,众议员总人数被固定为
435
名,根据每十年一次的人口统计结果于各州之间调整。现在的国会众议员名额是
1990
年分配的,
按当时的人口,每位众议员平均代表约
57.4
万人口
[4]
参议院的名额分配,各州不论大小,都有两名国会参议员,现美国有
50
个州,全
国现共有
100
名国会参议员。