食品安全时间频发，食品安全管理成为人们日益关注的焦点，本文仅从食品安全问题产生的根源和我们国家食品安全管理的现状进行分析和讨论，在此基础上就食品安全管理的立法及执法监督问题提出一些建议.食品作为一种商品，同样遵循市场经济规律，食品经济发展到今天，出现瘦肉精、地沟油、三聚氰胺等伪劣食品，这严重威胁到消费者的生命健康权利，那么我们的食品经济发展到底出了那些问题呢，笔者从经济学的需求供给以及现代工业技术对食品生产加工的影响，并对食品生产销售消费的流通过程中的利益分配进行深入的探讨分析，以此得出中国食品安全问题产生的根源在于食品经济发展过程中各利益相关者的利益因市场和监管等问题而分配不合理，导致生产者采取低成本造价以营利的经营策略，另外在概括总结了我国目前的食品安全管理的法律体系以及制度机制，分析了食品安全管理过程中存在的问题，在此基础上建议在立法时应关注食品经济各环节的利益分配，加强对农村等食品安全问题严重的区域的执法监督力度，同时建议地方政府应当打破地方保护主义，以便于食品安全管理。
关键词：拖曳效应、小农作坊式、地方保护主义、执法监督
食品是人类赖以生存和发展的最基本的物质条件，在经济飞速发展食品不断丰富的同时，频发的食品安全事件也给我们提出了严峻的挑战，为何食品安全事件频发，且经多次治理依旧不能让人们吃到放心的食品，为此我们有必要认识食品安全问题产生的根源，探讨在法治背景下如何治理食品安全问题。（在线律师网—提供法律服务）
一 分析食品安全问题产生的根源
食品也是一种商品，任何有关商品的社会现象都是经济现象。食品经济也遵循生产力和收入决定食物结构的经济规律。因此有必要从经济学的角度来分析和探讨。
（一） 需求的“拖拽效应”滋生伪劣食品
在实际生活中处于平均收入线以上的高收入人群还通过电影、报纸、广告等影响一国居民的食物品类需求，因为他们消费的商品被视作“可及的幸福”的象征，会极大影响一国居民对于食物的“品类”欲望。对于低收入群体而言，这种影响拖拽他们进入更高的食品品类层次，产生食物结构的“拖拽效应”。
但是个体的最终购买行为受其收入约束。如果一国人口的收入水平差异不大，那么低收入人群的食物品类欲望仅受到轻微的“拖拽”。如果一国居民的收入水平呈金字塔形或哑铃形分离态势，低收入人群占比较大，且收入远低于高收入人群，低收入人群受到的“拖拽效应”就变得严重。于是，低收入人群想购买的食物品类、实际价格，与他们的实际购买力之间就产生了巨大差异，导致“低价预算和高价品类”的畸形需求。现在国内人口的收入水平差异巨大，多数居民的收入水平不高，因此从某程度上而言，多数国人都是被“拖拽”着，处于不同程度的畸形食物需求中。
在一个监管不完善的市场中，任何需求都因有利可图而能得到满足。厂家总能找到办法降低成本和价格，以迎合这种需求，而低价格、低成本最终导致产品品质的下降，而消费者却无法识别。表面上看，低收入群体花少量的钱就买到了高水平的食物品类，但实质上，他们得到的食品质素却已面目全非。因此在贫富分化严重的情况下，“拖拽效应”滋生伪劣食品，这些伪劣食品以低价的优势扎根于低收入群体和低收入地区的市场。
（二）现代技术和中国式小农式生产的怪异结合造成普遍性的国家食品安全危机
机械化、化肥、农药、食品添加剂、转基因技术等都是一种减低单位粮食耗费要素的技术，这些技术提高了全球粮食产量，降低了粮食价格，降低了恩格尔系数，带来了人口的增长，但同时，也是食品安全问题的始作俑者，迫于人口压力，人们不得不接受其潜在的危害。现代工业技术为造假提供了技术上的可能，同时也使造假危害变的更大更隐蔽。
中国食品生产的主力是以小、散、乱为特点的小农式作坊生产者，它们既在最前沿也在最基层。因为现代化的大型食品企业的根基仍然是深植于小农作坊的。从各种食品安全事件反映的事实来看，真正执行作假的也正是这些底层生产者。他们并未取得暴利，但仍选择作假，一方面是由于监管低下，而另一方面，相对于没有利润来说，有利润就等同于暴利！因此现代技术和中国式小农式生产的怪异结合，危及全社会，造成普遍性的国家食品安全危机。
（三）中国食品的基层生产者为何会制造不安全的食品
首先，“拖拽效应”造成了伪劣食品的兴起。由于监管的不到位，消费者识别能力又有限，这些低成本的伪劣食品竞争力很大，劣币倒逼良币，逼迫大型企业降价以应对竞争。在社会化大生产的方式下，生产者面临的监管和自身的机会成本都使他们不敢轻举妄动，但根植于小农作坊的大型企业却可以把这种风险分散并且下放，大型食品生产厂商以不断降低采购价格的方式，把成本压力和风险转给了小农作坊式的基层生产者。
其次，中国人很大一部分收入用于支付生活中的房贷、油费等议价能力强的垄断性产品，只用一小部分支付已经是充分市场竞争的食品消费上，且因食品生产者分散弱小议价能力底下，所以食品花费就是所有消费品中最难提高的。另外面对通货膨胀，地方政府要保持物价平稳和社会稳定，但却不能动油价、电价、房价和房租，而最市场化的食品价格由于其影响广泛，就成为各地政府的重点打压对象。政府不必要和不正确的干预，扭曲了各生产要素的报酬，其成本最终却强制性地加在了最具市场定价和充分竞争的行业上。
再次，食物生产流程中各个利益方通过物流费用、高速公路费用、油价以及和地价息息相关的超市地租获取了消费者为购买食物而支付的对价中的大部分，真正到达生产者手上的寥寥无几。这种新的剪刀差深刻伤害了中国食品生产的最底层。基层食品生产者因在强势的行政性、垄断性要素前议价能力不足，仅能取得很少的利润，低下的利润使小农式作坊始终缺乏应有的积累，加之产权保护的差强人意，不能促使小农作坊蜕变为现代企业，只能靠低质量来换取利润。而与大企业相比，这些分散的小农作坊作假机会成本小，在成本压力下，缺乏议价能力的它们只有采取消极议价的方式——造假，不顾一切地降低成本。
综上所述，“拖拽效应”造成的价格支付不足，而垄断性要素及行政权力对基层食品生产者的压榨，则造成实际上的国内食物价格整体支付不足，导致普遍性的伪劣食品泛滥。近年来随着贫富分化，“拖拽效应”加剧；经济集中增大，各种垄断性要素纷纷觉醒，扑向市场夺取利润；公民权益不足导致公民维权成本高昂，同时也使得作为监管的公共品供给不足——上述因素共同导致了食品安全的恶化。
二 食品安全管理的现状
（一） 食品安全法律法规体系情况
为保障食品卫生安全，卫生部依据《中华人民共和食品安全法》，制定了90余个配套规章，涉及食品及食品原料、食品包装材料和容器、食品卫生监督处罚、餐饮业和学生集体用餐等各方面的管理。在加大食品生产经营阶段的立法力度的同时，中国也加强了农产品种植、养殖阶段，以及环境保护对农产品安全影响等方面的立法，颁布实施了《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国畜牧法》、《中华人民共和国渔业法》等法律，以及相应的行政法规，已基本上建立了一套完整的食品安全法律法规体系，
（二） 食品质量安全标准体系状况
国家标准化管理委员会统一管理中国食品标准化工作，国务院有关行政主管部门分工管理本部门、本行业的食品标准化工作。食品安全标准包括了农产品产地环境，灌溉水质，农业投入品合理使用准则，动植物检疫规程，良好农业操作规范，食品中农药、兽药、污染物、有害微生物等限量标准，食品添加剂及使用标准，食品包装材料卫生标准，特殊膳食食品标准，食品标签标识标准，食品安全生产过程管理和控制标准，以及食品检测方法标准等方面，涉及粮食、油料、水果蔬菜及制品、乳与乳制品、肉禽蛋及制品、水产品、饮料酒、调味品、婴幼儿食品等可食用农产品和加工食品，基本涵盖了从食品生产、加工、流通到最终消费的各个环节。
（三） 食品认证认可体系情况
中国国家认证认可监督管理委员会统一管理、监督和综合协调全国的认证认可工作，加强认证市场整顿，规范认证行为，现已基本形成了统一管理、规范运作、共同实施的食品、农产品认证认可工作局面，基本建立了“从农田到餐桌”全过程的食品、农产品认证认可体系。认证类别包括饲料产品认证、良好农业规范（GAP）认证、无公害农产品认证、有机产品认证、食品质量认证、HACCP管理体系认证、绿色市场认证等。
（四） 食品安全检验检测体系情况
在国内食品监管方面，建立了一批具有资质的食品检验检测机构，初步形成了“国家级检验机构为龙头，省级和部门食品检验机构为主体，市、县级食品检验机构为补充”的食品安全检验检测体系。中国认定了3913家食品类检测实验室通。在进出口食品监管方面，形成了以35家“国家级重点实验室”为龙头的进出口食品安全技术支持体系。另外初步形成了部、省、县相互配套、互为补充的农产品质量安全检验检测体系。
（五） 食品监管体制
我国坚持预防为主、源头治理的工作思路，形成了“全国统一领导，地方政府负责，部门指导协调，各方联合行动”的监管工作格局。食品安全监管分为四个环节，分别由农业、质检、工商、卫生等四个部门实施。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规定的制定，组织查处食品安全重大事故；国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依法分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。为了加强对各有关监管部门的协调指导，设立了食品安全委员会，该委员会属于国务院主管。（在线律师网—提供法律服务）
三 食品安全管理中存在的问题
（一） 信息披露不及时不规范
食品安全事故发生后，消费者主要是通过看新闻媒体和相互转告得知各种信息的，政府的信息披露不及时，此外政府的信息披露还存在着不规范、不明确的问题，没有起到警示和监管的作用。
（二） 食品安全知识普及不到位，消费者维权难
首先，食品安全知识普及不到位。食品认证标志作为判断食品质量的基本表示，尚不为消费者熟悉，能够真确识别食品标志的很少，许多消费者根本没有见过这些认证标志，这反映出食品安全知识的宣传不到位。其次消费者维权意识比较薄弱，在遭遇食品安全问题之后，绝大多数消费者采取消极态度处理，之所如此是因为现行的《消费者权益保护法》虽然为消费者提供了五种维权途径，但是这些途径并不能够得到有效的发挥，另外维权成本高昂等原因导致消费者对食品安全问题采取消极不作为的态度。
（三） 多头监管，职责不清
根据《食品安全法》的规定，食品安全委员会作为最高层次的议事协调机构，它只可能监管重大的突发事件，而地方和日常的食品安全问题仍然由各职能部门承担。由于立法机构、方为职责、工作重点、监管手段各不相同，有效的协调机制尚未健全，“多头分管、职责不清、权责不明、重复监管、监管空白”等问题没有得到根本性的解决。
（四） 执法不严，效果不佳
有法必依，执法必严是我国的法治基本原则。但是在食品安全事件中，绝大多数责任人只收到了行政及经济处罚，违法成本太低，不足以遏制频发的食品安全事件。国家虽然对监管者实行了问责，但大多数问责官员很快异地任职，实际上并没有承担责任，使法律对责任的规定形同虚设，由于监管执法不严，导致了消费者对食品安全的信任度下降，社会效果不佳。
（五）农村的食品安全问题更突出
劣质食品源源不断的流向小城镇和贫困地区的农村，这不仅仅是因为劣质食品的价格便宜，更为重要的是消费者保护组织或机构在农村的无能为为劣质食品的销售打开了方便之门，事实上在各类食品安全事件中，受害最大的还是广大农村地区，因为一方面是农村人口比例占我国人口比例的80%以上；另一方面是农村的安全卫生检疫和医疗保障等方面的条件无法与城市地区的相提并论。
（六） 地方保护主义加重了食品安全问题的治理难度
在以经济发展水平为考核官员政绩的当下中国，地方政府和食品生产企业之间有着千丝万缕的联系，在应对食品安全事件时存在着一种“共谋”，食品安全事件发生时，地方政府往往会悄悄的保护食品生产企业，试图低调处理食品安全事件，地方保护主义的心态昭然若揭，三鹿奶粉事件即为典型的一个例证。大规模、专业化的伪劣产品的生产往往都是伴随着地方政府为一己私利的地方保护主义而生长壮大，而大规模、专业化的伪劣产品出售之所以成功也往往是在当地政府所提供的各种形式的地方保护下形成的。
四 对策建议
（一）、制定符合经济规律的法律，通过法律手段调控食品经济发展中的矛盾
市场经济发展的历史已经证明自由竞争并不是一只十分有效的无形之手，市场经济还需要国家政府通过行政、法律等有形之手进行调控。食品安全问题产生的根源在于食品经济发展的过程中各环节利益分配不均衡，导致食品生产者为谋取利益使用现代化技术和化学药剂来谋取暴利，从而导致伪劣食品充斥市场，不但造成了伪劣食品驱逐优质食品的不良后果，更重要的是严重的威胁到食品消费者的生命健康安全。为此我们有必要采取法律手段对其进行调控，使食品经济发展走向正常轨道。
从经济学的分析中不难看出，导致食品安全问题日趋严重的根本在于社会经济发展中出了问题，而且这些问题相互影响，造成今日的食品安全危及。为此立法者应当清醒认识食品生产流通环节中的各种弊端，针对弊端制定相应的法律规范，来调整食品经济关系中的矛盾，通过法律的制裁惩罚和激励指引作用，引导食品生产经营者朝着有利共存的方向发展。要更大范围内发挥法律的激励指引作用，而不只是惩罚制裁。
（二）、加强对生产链的源头治理，为基层食品生产者谋出路
中国食品生产的主力军是以小、散、乱的小农作坊式的生产者为主的，小农作坊式的生产主要集中在农村，而食品安全问题最严重的地区也是在农村，而根据前文所述，农村地区的食品安全管理落后不到位，因此我们有必要针对农村和小农作坊式的生产者进行依法治理和监督，加强对基层生产者中的违法生产行为的处罚力度。同时应当考虑为这些小农作坊式的食品生产者谋划好出路。政府可以考虑以集中生产代替小散乱的布局，出台相应的地方法规和政策，鼓励和指引这些小生产者朝着合法规范的方向发展，并通过地方法规的形式给予生产者以各种政策扶持以及法律保护，使我们这支食品生产的主力军健康持续发展。
（三）、通过法律手段调控食品生产流通环节的各方利益
由于食品生产流通过程中的各个环节的利益分配不合理，作为最基层的农民及小作坊获取的利润太少，而在中间流通环节却层层加价，最终食品到消费者手里又价高的不能承受，这种利益分配不公的现象直接促使食品的基层生产者采用低成本和造假的方式牟取利益。因此如何分配食品生产流通过程中的各方利益，就成为政府进行食品安全管理时思考的重点，同时也是立法者应当关注的焦点。要想办法减少流通环节的成本，让初始生产者有利可图。另外国家应当加大对房价、油费、物流费、等各种与食品经济相关的经济因素的调控措施，减少食品生产流通的成本。
（四）、加强食品安全执法监督检查工作，打破地方保护主义
前文已经叙述了我国食品安全的法律体系，从中可以看出我国已经基本上建立了一套食品安全管理法规体系。但是我们的执法监督工作却做的不尽如人意，尤其是对文中提到的农村及和小作坊更是十分疏漏，还有执法者和被执法者勾结分利的事情发生，另外我国行政执法一贯的运动式作风也为害很深。食品安全管理过程中执行不力是最严重的问题，中国之法治不在立法能否与时俱进，而在于执法是否能够一以贯之，执法的好坏才是食品安全管理的关键所在。而地方保护主义和执法不力又是相互推波助澜的。为此有必要加强执法监督力度，地方政府应当放弃地方保护主义和门户之见，为执法排除障碍。徒法不足以自行，执法好坏的关键在于执法者，我们应当鼓励那些严格执法的执法者，同时应当严厉打击执法不力者，另外应当建立一支有法治信仰的执法队伍，只有执法队伍精明强干，才能保证严格依法执法，执法的问题解决了，才能使人们对法律产生信仰和尊重，无论是生产者和消费者才会对法律寄予厚望，才会在日常生产经营活动中守法。这样依法治理食品安全问题，解决食品安全问题就有希望。
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